在第一次巴塞尔会议中，布伦登宣布，中央银行行长们希望委员会能够设计出一个体系，该体系能够为潜在的银行危机提供预警。此计划很快就以不切实际为名而被否决。经历了数月的讨论之后，参会的监管者决定专注解决对他们造成最大困扰的一个问题——监管银行的境外分支机构。
时年52岁的布伦登，是英格兰银行的资深知情人。作为英格兰银行终身员工的儿子，他在“二战”期间参军，在牛津大学学院毕业后进入了英格兰银行，然后就再未离开。20世纪70年代初，他升任管理服务处主任，负责管理行政办公室和电脑系统。他并不是银行监管领域的专家，但是英格兰银行的其他人也同样不是——毕竟，英格兰银行的监管更多要依赖于社会规范，而不是会计标准。布伦登的组织能力足以弥补他在监管经验方面的不足。针对银行系统数据信息不足的情况，他要求各家银行按月度和季度提交报告，内容包括外汇存款、房地产贷款、关联企业贷款等方面的详细数据。有了这些数字，布伦登手下的监管人员就可以比对不同的银行，制定严格的监管制度以规范他们的行为。㉒
简单来说，在20世纪70年代，银行有三种方式在母国以外拓展业务。第一种是成立子公司，这种形式类似于在境外设立本地银行，需要接受当地的全部监管政策。除此之外，子公司还要有自己的财务资源——用银行的话说，就是“资本”——即便境外的母公司破产了，它也能用自己的资本履行义务。第二种是设立境外分行，也就是仅在境外设立据点，这个据点拥有很少或者几乎没有自己的独立资产。如果一家支行无法向存款人付款，其总行需要代其履行义务，也可能不履行；加拿大和瑞典认为境外支行可能引发的风险太多，因此不允许外国在本国设立境外支行。第三种开展跨境业务的方式是成立合资银行，由两个或两个以上的国家共同持有股份。这种安排的问题是一旦出现危机，并不能确定这些境外的合作方是否会承担责任。㉓
与会人员不确定自己是否有充分的法律授权，以及是否有资格将本国的信息在会上共享。有些人需要考量国内的政治形势，而有些参会代表所在的机构并不具备监管本国银行的全部权限。美联储无法代表财政部的货币监理署，而后者又没有出席巴塞尔会议；日本银行与未到场的财政部关系疏远，这也是人尽皆知的事实。外交上的考虑也产生了干扰，尤其是法国更倾向于将金融监管作为一项欧洲事务来处理，而不是带上美国、加拿大和日本一起玩。更何况这个有关银行规制与监管实践的委员会到底是干什么的也尚不明晰。会议议程主要由主席决定。经过一番谨慎地运作，理查森为一名同事争得了主席的位置，他就是英格兰银行的乔治·布伦登（George Blunden），而该人在处理银行违规方面经验并不丰富。㉑
能够达成一致意见的是，外资经营的业务存在潜在的风险。外资的前哨已经遍布全球各地——从1971年到1974年，欧洲主要金融中心的境外支行数从303家上涨到了472家，但是监管者对它们的忽视令人震惊。他们对于本国银行的境外业务知之甚少或者一无所知，很多国家的法律又禁止监管者跨境分享信息。德国的银行通过在卢森堡的子公司大举向波兰提供贷款，而德国的银行监管机构对此毫不知情，结果就是，德累斯顿银行在卢森堡的子公司破产，几乎导致全球最大的一家银行以及与之有业务往来的数百家重要金融机构瘫痪。日本的银行在欧洲和北美迅速扩张，但是日本央行承认他们极少对这些银行的境外支行进行审查。负责监管美国绝大多数大型银行的美联储，在境外完全没有监察人员。尽管很多美国银行在境外从事着本国法规所禁止的业务，比如发行债券和交易现货，美国的监管者完全没有能力监督他们的行为。㉔
数十年之后的今天，已经很难想象，1975年某个星期二，各国银行监管者是怀着怎样的心情或者想法聚集在巴塞尔弗雷甜品店楼上的单调会议室里的。与会者都是技术专家——籍籍无名的银行监管人员，而不是卓有声望的央行官员。大部分人互不相识。他们的语言也各不相同。在会议室里，代表们戴着耳机，听同声传译将大会的进程翻译成英语、日语、意大利语和法语。在茶歇期间，他们的闲谈和交流都很费力。
经过对上述问题长达一年的研究，各国监管者达成了共识。1975年9月，他们建议各国修改法律，允许银行监管机构在国际层面互通信息。他们相信，母国的监管机构应当有权检查本国银行在其他国家的分支机构，而分支机构所在国的监管机构应母国的请求，有权对该分支机构进行检查。
戈登·理查森向亚瑟·伯恩斯指出了这个漏洞，他们在1974年初把问题摆到了各国央行长官的面前。他们称，跨国银行业务中存在的问题，即便发生在小银行之间，也有可能引发大范围的经济危机。1974年12月，各国央行官员要求本国的银行监管者提出解决方案，避免再次发生类似令人心惊的国际传导事件。⑳
这一初衷良好的安排，后来被称为《巴塞尔协议》，在当时饱受赞誉，它代表了过时的国家主权观念被更为开明的国际合作共识所取代。然而，最为棘手的问题，即金融机构跨境业务的最终责任主体是谁，尚未得到解决。“想要制定出明确的规则，将所有情况下的监管责任边界都确切地体现出来，是一项不可能完成的任务。”参会者们得出结论。新协议中的内容，没有一条能够预防类似富兰克林国民银行和赫斯塔特的危机发生，更不用说看穿以色列—不列颠银行的花招。运用国家权力监管跨国银行在政治上过于复杂，因此与会人员干脆决定完全放弃讨论。在金融国际化的新世界里，因为各国的弃权，将无人对监管工作负责。㉕
米歇里·辛德那最终因富兰克林国民银行的倒闭被判处65项联邦重罪，在美国的一家监狱服刑4年后，又被转移到意大利继续服刑，1986年死于一杯加了氰化物的咖啡。辛德那到底是选择了自杀，还是为了防止将安德烈奥蒂总理牵扯进丑闻而被谋杀，至今未有定论。伊万·赫斯塔特在1991年被认定为精神失常之前，曾两度因欺诈而定罪。约书亚·本西翁，在以色列被控窃取4700万美金，1975年被判入狱12年，两名首席拉比呼吁宽大处理也无济于事，1977年由总理梅纳赫姆·贝京释放。哈里·兰迪因欺诈被判处5年，但此判决1979年在英国的法庭被推翻。无论是老于世故的辛德那、心宽体胖的赫斯塔特、虔诚的本西翁，还是口若悬河的兰迪，他们尽管性格千差万别，却都在银行监管体系中发现了同一个漏洞——如果一家银行的业务跨越了国界，就没有任何一国的监管者能够完整、清晰地掌握它的运转情况。⑲
银行监管者讨论的时间越长，流入石油出口国口袋的资金就越多。1973年10月，沙特阿拉伯出口轻质原油的官方价格还是每桶5.12美元，这个数字在1974年1月升至每桶11.65美元，到了1975年又达到了每桶12.37美元，当年石油输出国组织入账的资金达到了1350亿美元。随着大量资金涌入银行体系，全世界的银行都在法兰克福、纽约、贝鲁特和亚特兰大设立了据点，使尽浑身解数吸纳储蓄，然后再将贷款发放给他们之前完全没有接触过的客户。在那些想在新业务中分一杯羹的银行中，有很多并没有国际贷款的经验，对他们的新客户也缺乏了解。这是一颗定时炸弹，监管者也都知道。他们在巴塞尔讨论得越详细，也就越担心那个银行希望他们忽略的问题——资本不足。㉖
一项调查显示，以色列—不列颠银行并不是赫斯塔特危机的无辜受害者。该行业务兴隆靠的全是对监管者的欺瞒。周一到周五，它把资金留在伦敦，以取悦英格兰银行。等到了周末，伦敦支行就将资金借给它在特拉维夫的总行，确保其短期资金量能够满足以色列的监管要求。下周一一早总行就向伦敦支行还款，再次显示伦敦支行强大的资金实力。而当表演谢幕之时，以色列—不列颠银行远比它所展示的要窘迫得多。该银行的业务盘根错节，以致法庭指定的审计师团队花费数月才将其梳理清晰。受害者名单中美国政府赫然在列，因为富兰克林国民银行向以色列—不列颠银行提供的贷款，美国政府损失了210万美元。而以色列—不列颠只是一家名不见经传的小银行，经营着相对简单的业务。如果仅仅是两个国家的九家支行就能将监管方蒙在鼓里，那么对于那些手握石油美元的巨型银行，比如东京的日本第一劝业银行或者纽约的大通曼哈顿银行，他们不知道的事情又有多少呢？⑱
资本对于银行来说至关重要。简单地说，资本代表了银行在遭受重大损失时偿付存款人和交易伙伴的能力。银行通过向投资方出售股份、在年利润中提取部分资金、建立不良贷款准备的方式筹集资本金。一条基本的原则就是银行的资本不能用于贷款，它必须以现金或者短期证券的方式闲置出来，以备紧急情况使用。在理想的情况下，一家银行发放的贷款越多，用于预防坏账而配置的资本金也应该越高。但是银行家们痛切地意识到，大量闲置资本将导致股东回报率下降。20世纪70年代中期，很多银行几乎完全没有自有资本。纽约花旗集团的沃尔特·里斯顿，几乎算得上全世界最具影响力的银行家，宣称精细化管理可以降低银行资本金的必要性，他明确表示，他的银行将尽可能少地持有资本。大银行的贷款和交易规模日益扩大，但是他们的资本金却没有相应地增加。㉗
赫斯塔特事件让这种手段暴露在了光天化日之下。随着金融市场的动荡，银行急于收缩国际业务——包括撤回他们存储在特拉维夫的以色列—不列颠银行的款项。1974年7月，也就是赫斯塔特银行倒闭两周之后，特拉维夫的以色列—不列颠银行发现他们的流动性不足以清偿外国存款人了。本西翁以银行在瑞士的资产为支撑，向以色列当局申请一笔应急贷款。就在当局准备拨款文件的同时，以色列中央银行的律师发现，这些资产已经被冻结，作为向兰迪和本西翁的公司提供秘密贷款的抵押。以色列当局因此撤销了应急贷款，特拉维夫的以色列—不列颠银行也就无法偿还伦敦的以色列—不列颠银行的贷款。两天之后，伦敦支行倒闭，尽管哈里·兰迪承诺“我们会坚持下去”。⑰
第一个公开敲响警钟的人是亚瑟·伯恩斯。伯恩斯惊讶地发现，美联储不得不出手扶助富兰克林国民银行，并给赫斯塔特事件擦屁股。1974年10月在檀香山，伯恩斯在美国银行家协会会议上致辞，这次他完全没有费心客套和寒暄。“银行发展的速度太快了。”他直截了当地说。他们过于激进地吸收短期存款，而发放贷款时对期限和还款可能性又考虑得太少了。随着银行业务的扩张，“对维持银行信用起到关键作用的资本缓冲被逐渐稀释，尤其是在一些大型银行”。他还宣布，监管机构打算采取“短暂休整”的政策，在银行拥有更加稳健的基础之前延缓银行的扩张。㉘
给自己的股东和管理人提供关联贷款，是银行业务中最有潜在危害的行为之一，因为它给动机不纯的银行家提供了打劫自己公司的机会。正因如此，1970年，以色列银行监管机构命令以色列—不列颠银行限制其向威廉姆斯集团的贷款。但是兰迪和本西翁拒不接受。他们找到了一条回避监管的新路，办法是让自己的银行用资产向两家瑞士的银行提供担保。有了特拉维夫的以色列—不列颠银行的资产作为抵押物，这两家瑞士银行向兰迪和本西翁在瑞士和列支敦士登的控股公司提供了7500万美金的贷款。如此操作下来，兰迪和本西翁就有办法将资金从以色列转移出去，而这又违背了以色列的外汇管理规定。⑯
公众对这些问题几乎一无所知，因为各地的银行监管机构不约而同地将衡量银行实力的关键指标——资本与贷款以及其他资产的比率秘而不宣。在不利消息被散播出去的极少数场合中，监管者会反过来帮银行遮掩。1976年1月，华盛顿邮报报道，当时全美第二大和第三大银行——第一国家城市银行和大通曼哈顿银行，出现在 “问题机构”的官方清单上。而他们的监管者，货币监理署的长官詹姆斯·E.史密斯，坚称他们属于“全世界最稳健的银行机构”。但在大量借款人明显丧失还款能力的情况下，这两家银行怎么还能称得上稳健，史密斯没有深入说明。很多法国和日本的银行几乎没有任何资本，一旦他们的贷款无法收回，政府就会陷入被动。㉙
以色列—不列颠银行是以色列的第六大银行，但是从国际标准来看，它只能算条小鱼。以色列—不列颠银行成立于1929年，由波兰移民建立，最初的名字是巴勒斯坦—不列颠银行，由英国犹太社区的领袖人物沃尔特·内森·威廉姆斯（Walter Nathan Williams）的继承人控制。威廉姆斯家族在犹太复国运动中很有影响力，而且与以色列的右翼政治团体关系紧密。到了1974年，该行在以色列已经有了八家支行，在伦敦有一家子公司。威廉姆斯的女婿，哈里·兰迪（Harry Landy），一名出生于威尔士的会计师，当时是以色列—不列颠银行的主席。另一个女婿，约书亚·本西翁（Joshua Bension），是副主席兼总经理。就在该行位于伦敦霍尔本的总部——威廉姆斯国家大厦，这两人同时还经营着一系列其他公司，包括英国的保险公司和以色列的葡萄庄园。⑮
银行究竟应该持有多大比例的资本，这一问题相当敏感，监管委员会在1976年10月决定暂不讨论。每个国家都要独自面对、独自解决。没有国家经得起激进的改革。如果一家银行必须持有的资本要比它的境外竞争者高出许多，这对它来说将是一个劣势。保罗·沃尔克1975年出任美联储主席时，以及约翰·海曼1977年担任货币监理署长官时，都曾要求美国银行增发新股或者提留利润以提高资本水平，他们都遇到了层层的阻力。哪怕是资本水平的微小提高，都需要数年才能实现。虽然表面上看石油美元源源涌入，国际信贷业务蓬勃发展，银行业的基础实际上却越发不堪一击了。正如戈登·理查森担忧的，国际金融的扩张速度太快了，监管者的能力远远达不到保证其业务安全稳健的水平。用不了几年，严重的后果就会浮现，被贪婪和石油美元刺激得胆大妄为的银行业将会带垮整个世界金融体系。㉚
赫斯塔特倒闭的冲击引发了第三场跨国银行的破产风波。尽管此事受到的关注不多，但从某种程度上来说更加令人担忧。以色列—不列颠银行（Israel-British Bank）的倒闭并没有威胁到世界经济，但它揭示出，很多借以维护银行体系稳定的流程存在着危险的漏洞。⑭
①Richard Halloran, “Japan Braces for a Full-Scale Oil Crisis,” New York Times, December 8, 1973.
跟接下来发生的事件相比，上述亏损几乎称得上是微不足道。某个周二下午4时，德国官方抓捕了赫斯塔特本人，《明镜周刊》称这次行动为“一次避免金融混乱的闪电袭击”。但与美国不同，德国的监管机关没有考虑到赫斯塔特与境外银行密集交易的事实。就在倒闭之前，赫斯塔特又收到了一些其他时区的银行的付款，但是向外国银行做出的相应付款却发生在倒闭之后。这些付款受到阻碍无法完成，给世界各地的银行都造成了损失，造成了外汇市场上连续数月的混乱局面。⑬
②关于理查德森的背景，请参见诺丁汉市的官方网站www.nottinghamcity.gov.uk/index.aspx?articleid=4116#R, viewed October 26, 2011。See also Anthony Loehnis,“Lord Richardson of Duntisbourne Obituary,”The Guardian，January 24, 2010; “Lord Richardson of Duntisbourne, KG,”The Telegraph, January 24,2010; William Keegan,“Lord Richardson of Duntisbourne: Governor of the Bank of England During the Troubled Times of the 1970s and early 1980s,”The Independent, February 9, 2010.
赫斯塔特银行（Bankhaus Herstatt）是一家致力于服务科隆金融界精英的私营机构，它的口号是“储蓄不应该是一场冒险”，然而它的行径却与之背道而驰。这家银行的老板伊万·赫斯塔特（Iwan Herstatt）允许年轻的外汇交易员团队，也就是他的“黄金男孩们”，规避内部控制，并在外汇市场上自由对赌。某知名会计师事务所出具的赫斯塔特银行的财务报告显示，其资产足以覆盖全部交易损失，这些资产包括在瑞士经济银行的存款。瑞士的银行保密法相当严格，规定瑞士的银行不得向任何第三方透露赫斯塔特银行的存款规模，这也许就是审计师和德国的银行监管机关没有对存款进行核实的原因。如果做了尽职调查，他们就会发现，所谓的瑞士经济银行并不存在。当监管机关最终在6月24日关闭赫斯塔特银行的时候，它的亏损已经接近5亿马克，是其存款人存入的资金的6倍。
③Forrest Capie, The Bank of England, 1950s to 1979 (Cambridge, UK: Cambridge University Press, 2010), 519.
富兰克林国民银行只是金融稳定的时代终结的第一个迹象。就在美国人竭力控制损失的同时，联邦德国政府遭遇了一场极其相似的危机。最新的威胁来自科隆，当地一家鲜为人知的小银行突然压垮了半个地球之外的金融市场。
④Clyde H. Farnsworth, “Force on Monetary Scene: Oil Money from Mideast,”New York Times, March 16, 1973; Michael Blanden,“NatWest weighs in with bumper ￡92m. profit,” Financial Times, July 25, 1973; International Financial Statistics Yearbook (Washington, DC: International Monetary Fund, 2000), 980, 986.
1974年5月3日，伦敦的一家银行向官方传递了那些流言，纽约的调查员顺藤摸瓜，发现了富兰克林国民银行进行非法交易并隐瞒损失的证据。5月10日，美联储接管了这家银行。但是联储官员立即看出，他们不能简单地将富兰克林国民银行关闭。它是数百笔外汇交易的参与方，其中很多笔还有几个月才到期。如果这家银行突然倒闭，与它做交易的银行就要蒙受严重的损失。出于对造成全球性金融恐慌的担忧，美国官方维持着富兰克林国民银行的基本存续，逐渐减少它的持仓，最终才拍卖它的残值。
⑤On fringe banking, see Daniel O’Shea, “Role of secondary banks,” Financial Times, September 11, 1972, and Kenneth Lewis, “Secondary Banks,” Financial Times, September 10, 1973. On the crisis, see Capie, Bank of England, 531–577; Michael Flanden, “Secondary banks: an end to freewheeling,” Financial Times, December 24, 1973; Margaret Reid, “How the ‘Bankers Lifeboat’ came to the rescue,” Financial Times, January 29, 1974; and Derek Matthews, “London and County Securities: A case study in audit and regulatory failure,” Accounting, Audit and Accountability Journal 18(2005): 518–536. On legal authority, see the statement by Sir Geoffrey Howe, the minister responsible for fringe banks, in Hansard, House of Commons Debates vol. 865,December 3, 1973, 909.
事实证明，辛德那绝非一名被动的股东。他推动富兰克林国民银行加强在外汇市场上的投资，而且很快就在银行的国际部里安插了自己的人手。这些人很快就不顾监管制度的限制，让银行向自己的股东辛德那的公司提供借款。富兰克林国民银行的外汇交易员对外汇变动方向的预测相当不准，也因此损失了大量资金，但是辛德那的手下利用从辛德那的商业帝国里挪东补西的方式掩盖了这些损失。由于没有一家监管机构可以监管辛德那掌管的所有银行，也就没有人发现他们的欺诈。然而流言似乎掌握了真相：1973年秋天，一些满怀疑虑的银行暂停了与富兰克林国民银行的外汇交易。但是这些消息外部人员无从得知。1973年12月，在纽约的圣瑞吉斯酒店的一场晚宴中，意大利总理朱利奥·安德烈奥蒂（Giulio Andreotti）专门赞扬了辛德那在外汇市场上的运作，将他称为“里拉的救星”。一个月之后，约翰·沃尔普，美国驻意大利大使，更是提名辛德那为“年度人物”。⑫
⑥Paul Thompson, “The Pyrrhic Victory of Gentlemanly Capitalism: The FinancialElite of the City of London, 1945–90, Part 2,” Journal of Contemporary History 32(1997): 433; Capie, Bank of England, 532, 596–597.
然而，辛德那的律师们坚持，他的持股不应该达到取得控制权的程度——这一点相当重要，因为一旦取得控制权，就意味着美联储将有权审查辛德那的其他商业行为。将购买富兰克林国民银行的股份严格当成一项投资，正如辛德那声称他在做的那样，是不需要美联储的批准的。
⑦Ibid., 499–507, 824.
时年52岁的辛德那，一路从西西里岛的贫穷乡村打拼到了意大利商业圈的顶端。作为蔬菜商人的儿子，他获得奖学金进入大学学习法律，并在“二战”期间靠走私蔬菜赚到了第一桶金。他衣着考究，剪裁得体的套装口袋里总是露出一方白色手帕，他与黑手党、天主教堂、意大利政界高层都建立了联系。除了打理梵蒂冈银行的投资外，他通过一系列控股公司在意大利、德国和瑞士持有多家银行、房地产和制造业企业的大量股份。他在美国的生意不多，富兰克林国民银行正好提供了一处据点。
⑧Ibid., 605–614.
富兰克林国民银行扎根于纽约郊区，面对大银行的扩张，其原本依靠特许经营权获取的收益不断受到挤压，因此经理人决定到境外寻求更高的收益。1969年，美联储准许它在巴哈马群岛开设一家分支机构。尽管主审人员对其账面上的不良贷款深表担忧，美联储还是在1971年批准了它在伦敦开设分行的申请。在获得了跨国银行的地位之后，富兰克林国民银行赢得了最令人垂涎的奖励。1972年6月1日，英格兰银行批准其从事外汇交易，正式接纳它成为“大联盟”的一员。一个月后，一位名叫米歇里·辛德那（Michele Sindona）的意大利律师获得了富兰克林国民银行21.6%的股权。⑪
⑨Otmar Emminger, “Probleme der Stabilitatspolitik,” address to the Associationof Public Credit Institutions, Frankfurt, November 9, 1973, BA, B102/165947.
危机爆发的地点相当不可思议——并不是纽约、伦敦或者东京的大型跨国银行，而是一家最多算得上中型的美国银行，富兰克林国民银行。
⑩Henry C. Wallich, “Notes on BIS Meeting of March 11–12, 1974,” March 18,1974, in Federal Open Market Committee, “Memorandum of Discussion,”March18–19, 1974, Attachment B; Federal Open Market Committee, “Memorandum of Discussion,” April 15–16, 1974.
然而，已经没有时间进一步明确了。1974年5月，危机已经近在眼前。
⑪Joan Spero, The Failure of the Franklin National Bank (New York: Columbia University Press,1977), 46–51.
这一前景令人担忧，因为在金融国际化、汇率浮动制的新世界里，银行与银行之间比以往任何时刻都更加紧密地联系在了一起。他们不仅相互拆借资金，联合成为银团进行贷款，还会互换货币以满足各自客户的需求。在大多数情况下，这些交易需要拿未来某个日期的汇率做赌注。举例来说，一家西班牙的服装公司预计在6个月后会有一笔100万联邦德国马克的货款入账，这家公司可以与银行签订协议，锁定6个月后这笔资金在西班牙货币上的价值，如果到期日汇率向不利的方向变化，风险将全部由银行承担。相应的，银行又可能与其他银行签订类似的协议以对冲风险。任何时刻，此类交易下都有着数以千计的风险敞口，任意一家大型银行的破产，无论在何处发生，都可能引发世界范围的银行和经济危机。然而没有一家央行有权控制在新世界中诞生的全球银行业。正如美联储官员亨利·沃里克（Henry Wallich）在巴塞尔会议后向他的同僚干巴巴地汇报时所说：“有必要进一步明确该领域的职责划分。”⑩
⑫Ibid., 53–57, 64–66, 81–83.
20世纪70年代，央行官员们大约每月一次聚在这里开会，主要就是讨论经济形势。1974年3月到4月，会议的主题就是如何处理石油输出国膨胀的财富。发达国家的银行为了从大量流入的资金中谋利，就要将美元兑换成其他货币，再将资金贷出到境外。这就相应地产生了一系列风险。即便借方及时还款，但如果汇率向不利的方向变动，还款金额就有可能低于银行应当付给存款人的本息。而且如果某个石油酋长国突然想要提回存款，将这笔钱用作五年期的英镑或荷兰盾贷款的银行就会面临流动性短缺。
⑬“Bankencrach: Die Bilder sind bedruckend,” Der Spiegel, July 1, 1974.
巴塞尔是莱茵河畔一座安静的瑞士小城，国际结算银行就坐落在那里。这家无名的机构由世界各国的中央银行组成，成立于1930年，初衷是处理凡尔赛条约下的德国赔偿金。到了20世纪60年代，其主要职能就剩下了在各国央行之间调动资金。这项工作相当专业而且无趣，以至于很少有非专业人士能将它准确地表述出来。这个默默无闻的地点也有一项优势，那就是周围没有大批的记者紧盯着往来的权贵。
⑭Meir Heth, Bank of Israel, “The Failures of Israel-British Bank, Tel-Aviv, and Israel-British Bank (London): Some Preliminary Conclusions,” Bank for International Settlements archive (BISA), BS75/47, 1/3A(3), vol. 19.
理查森的第二项举措是国际化改革。央行官员以低调、含蓄的方式提醒金融界，国际银行业的繁荣带来了全新且不可预见的风险。奥特玛·埃明格尔（Otmar Emminger），德国央行一位很有影响力的副行长 1973年11月这样谈及银行争夺外国存款的情况：“私人机构的经济利益似乎与整个信贷业的健康发展发生了冲突。”在与美联储主席亚瑟·伯恩斯的一次私人谈话中，理查森更进一步地指出，外国美元流入美国，兑换成其他货币后再出借到世界各地的现状，有可能会打破整个银行体系的均衡。他建议在巴塞尔举行一次会议专门讨论这个问题。⑨
⑮Richard Redden, “Probe May Prove a Classic Example,” The Guardian, September16, 1975; Gil Sedan, “Bank Scandal Hits Israel,” Jewish Telegraphic Agency, July 11, 1974.
理查森在银行监管方面还是个新手，但是上任头几个月的市场狂躁，让他强烈认识到了英格兰银行监管的缺陷。1974年冬天，在没有任何公开通知的情况下，理查森采取了两项革命性的措施。第一项是内部改革：贴现办公室被一个新部门——银行监管处取代。原来的贴现办公室只有20名员工，对银行进行检查也不是它的常规职责；银行监管处的规模更大，人员也更加专业。银行家不会再被请来喝茶了，从今以后，银行需要定期递交有关贷款、存款和借款的详细数据，而且监管处的主任会派遣专员仔细检查他们的文件，面试他们的员工，审核他们的制度。并没有任何法律赋予英格兰银行这样的权力，但是理查森准确地预计到了，任何拒绝央行监管的金融机构在伦敦都无法立足。⑧
⑯多数新闻报道中隐去了瑞士银行这个名字，但它在下面的文章中被报道出来：“Banking Scandal Hits Israel,” Washington Post, July 21, 1974。See also Paul J. Green, “When a Bank Is Not a Bank,” Brooklyn Law Review 43 (1976): 899.
理查森在1973年出任行长之时，英格兰银行正在艰难地追赶金融改革的步伐。虽然每家在伦敦设立的外国银行支行都经过了英格兰银行的批准，可以交易货币并吸收石油美元，但是核准的依据不过是银行母国的一纸证明。因此，就算是为英格兰银行提供信息并及时做出警告的老银行家，对于这些新来的外国机构也知之甚少。更加令人担忧的是，英格兰银行对这些新来的银行的业务（包括账目、贷款审批程序，以及管理风险的方式）几乎一无所知。
⑰“Israel-British Bank (London) closes doors,” Financial Times, July 12, 1974.
这种银行监管的方式有其优势。当伦敦的日子还没有这么不好过的时候，英格兰银行贴现办公室的人会每天与银行家们喝茶，听他们讲竞争对手的闲话。如果得到有人在市场上抛售法国债券或者某个机构的客户陷入困境的风声，贴现办公室的主任，甚至行长，就会召集所有银行家并要求他们采取行动。英格兰银行没有罚款和颁布禁令的权限，但是它的告诫有着巨大的权威。没有人愿意和得罪过央行的机构做生意。仅仅是央行行长的一句不满，就足以让最桀骜不驯的银行家屈服。
⑱“Israelis to Allow Pooling of British Bank’s Assets,”New York Times, June 25, 1975. 关于以色列—不列颠银行越过英国流动性指导线的情况，参见：BISA, BS/75/3, “Regulations governing the commercial banks’foreign currency transactions:Summary of replies received from the central banks,”March 26, 1975, BISA, 1/3A(3), vol. 18; “Liquidity Crunch Gets New Victims at Foreign Banks,”Wall Street Journal, July 10, 1974。
然而这些银行家们到底如何小心留意则被刻意地模糊了。英格兰银行倾向于保持神秘，行长一般不会发表公开演说。据说，英格兰银行新闻办公室的职责就是“让媒体别进银行，让银行别上媒体”。英格兰银行的历史研究员评论道：“查阅1980年之前的年度报告，我们连确认这些银行家的身份都做不到，更不用说了解他们采取了哪些措施了。”不同于法国、加拿大、联邦德国和美国的央行，英格兰银行几乎没有发布任何银行监管方面的细则。比如说，一家伦敦银行为了回应央行行长的关注而在几个月内收回了大量的境外贷款，但是央行行长到底希不希望看到境外贷款科目缩减5%或者20%，却是无从得知的。⑦
⑲Eric Silver,“12 years for Bension,”The Guardian, February 24, 1975; “Anger at Begin move to pardon banker,”The Times (London), September 10, 1977; “Fraud convictions quashed after judge’s ‘unclear’summing up,” The Guardian, January 13, 1981; David Lane, Into the Heart of the Mafia: A Journey Through the Italian South (London: Profile Books, 2009), 4.
次级银行危机暴露了一个令人不安的事实：在全世界最重要的国际金融中心，竟没有人对银行进行严格的监管。1973年11月，英格兰银行手中掌握的最新的有关伦敦郡证券的财务信息还是一张日期为3月31日的资产负债表，而且其中并没有载明有关借贷、担保或者其他义务的细节。比它大得多的银行也在接受这种维多利亚时期的非正式监管。没有审计人员到银行的办公楼里仔细检查他们的记录或研究他们的财务报告。“我们甚至连一份完整的损益表都不需要提供。”克兰沃特—本森银行的一名董事事后回忆道。每隔大约六个月左右，各家银行的高管就会拜访英格兰银行贴现办公室主任，向他出示最新的账目。每年一次，英格兰银行行长会邀请主要金融机构的董事长们喝茶，向他们询问是否有充足的短期资金，以及是否有必要减少房地产投资。据说，只要央行行长的眉头一皱，银行家们就知道要小心留意了。⑥
⑳在要求其他央行行长授权之前，两人已就委员会的任务达成一致。
涌入大银行的资金多到银行无法将其全部贷出。英国政府鼓励他们使用“次级银行”处理过剩的资金，而次级银行的放贷条件要远比大银行宽松得多。很多次级银行的贷款用在了房地产投资领域，这在繁荣时期无疑是一条简单、低风险的收益途径。但在1973年11月，当一家名为伦敦郡证券（London and County Securities）的公司倒台时，轻松赚钱的好时光也戛然而止。该公司的失败虽然源于经理人的欺诈行为，却引发了消极的连锁效应。各大银行急于召回贷款以维持周转，但是很多借款人的资金已经投进了房地产，无法及时偿还。以国际大银行的标准来看，次级银行规模很小，然而却从国民威斯敏斯特银行等伦敦巨头手中借入了巨额资金。从法律上看，理查森和英格兰银行并无责任。但是理查森还是挺身而出，强迫英国的大银行划拨资金，有序地对次级银行进行清理和关闭。⑤
㉑一种说法是，德国联邦银行的代表急忙向德国联邦监督局的同行介绍自己的情况。虽然他们的职责有重叠，但来自法兰克福的联邦银行家和来自柏林的监督员从未见过面。Cable, US Mission tothe EC, Brussels, to Secretary of State, NARA, RG 59, Central Foreign Policy Files, Electronic Telegrams, https://aad.archives.gov/aad/, 1975ECBRU02657, March 25,1975; George Alexander Walker, International Banking Regulation Law, Policy and Practice (The Hague, 2001), 36; Charles Goodhart, The Basel Committee on Banking Supervision: A History of the Early Years, 1974–1997 (Cambridge, UK: Cambridge University Press, 2011), 43; confidential interviews.保罗·沃尔克强调，委员会缺乏法律权威。对此我深表感激。
这些资金中的很大部分都属于中东和北非的石油产出国。随着石油价格的推高，这些国家的财富正在以前所未有的速度积累。石油美元的流入使得伦敦大银行的利润在1973年的前半年惊人地提高了80%。世界各地的银行都在伦敦开设了支行，以期能够分一杯羹。④
㉒Goodhart, Basel Committee, 53; Alex Brummer, “Bank of England names supremo in wake of crises,” The Guardian, July 19, 1974; Alex Brummer and Tom Tickell,“Adding up the list of ‘don’ts’,” The Guardian, September 27, 1976. 乔治·布伦登的父亲也叫乔治·布伦登，在银行的会计部门工作，直到1955年退休为止，参见：Bank of England, Old Lady Magazine, March 1955, 58。
但在理查德接管英格兰银行之时，当局的权威已经受到了威胁。在布雷顿森林体系下，政府制定了一系列管制利率和限制资金流动的法规，以保障固定汇率不变。然而，随着布雷顿森林体系在20世纪70年代初解体，很多限制被摒弃了。国家的界限已经不再重要，金钱自由地涌入能带来更高的收益或者无须纳税的地方。大部分的资金来到了当时最重要的国际金融中心——伦敦，并主要以美元的形式存储。
㉓“Informal record of the first meeting of the Committee on Banking Regulations and Supervisory Practices held at the BIS on 6th-7th February 1975,” April 3, 1975,BISA, 1/3A(3), vol. 18; “Informal record of the fifth meeting of the Committee on Banking Regulations and Supervisory Practices held at the BIS on 11th-12th December 1975,” BISA, 1/3A(3), vol. 22.
由于伦敦的商业银行为世界各地的企业办理股票上市和债券发行业务，银行行长的影响力远远不止局限于不列颠群岛。英格兰银行的高级管理人员经常被派遣去执掌商业银行，央行以此进一步巩固它在伦敦的影响力。央行行长的大部分职权都没有在法律中列明，而正是这种模糊性，让他拥有了更大的权力。行长从位于针线街的华丽办公室走出，即可进入种植着桑葚树、如寺院一般宁静的室内花园。就是在这里，英格兰银行的行长行使着比全世界任何一国央行行长都重大的权力。
㉔“International co-operation in banking supervision,” Bank of England Quarterly Bulletin 17 (1977): 325. George W. Mitchell, “How the Fed sees multinational bankregulation,” The Banker 124 (1974): 757–760; “International Banking Survey,” The Economist, March 20, 1982; Colin Campbell, interview with Don Templeman, Colin Campbell Collection, Special Collections De#note25">㉕“Report to the Governors on the supervision of banks’foreign establishments,” September 26, 1975, BISA, BS/75/44, 1/3A(3), vol. 20; “Informal record of the third meeting of the Committee on Banking Regulations and Supervisory Practices held at the BIS on 19th-20th June 1975,” BISA, BS/75/40, 1/3A(3), vol. 19. Ethan B. Kapstein, “Resolving the Regulator’s Dilemma: International Coordination of Banking Regulation,” International Organization 43 (1989): 330.卡普斯坦将协议描述为一个“君子协议”，而不是一个“针对银行失误的处理框架。”就目前而言，这一点是准确的，但却忽略了一些条款，这些条款试图以可能避免国际银行倒闭的方式规定监管责任，而且是以过于模糊的方式规定的。“Strictly confidential: Note on the Committee’s discussion of the paper, ‘The failures of Israel-British Bank, Tel-Aviv and Israel-British Bank (London): Some Preliminary Conclusions’ by Dr. Heth of the Bank of Israel,”November 3, 1975, BISA, BS/75/56, 1/3A(3), vol. 20; “Informal record of the fifth meeting of the Committee on Banking Regulations and Supervisory Practices held at the BIS on 11th-12th December 1975,” BISA, 1/3A(3), vol. 22; BIS staff paper BS/76/3, “Possibilities for international co-operation in a problem bank situation,”distributed to the committee on March 5, 1976, BISA, BS/75/56, 1/3A(3), vol. 22.
英格兰银行是全世界最古老的中央银行，还保留着穿粉色双排扣常礼服、戴大礼帽的门卫。它处于英国经济的核心，并且手握重权。它负责管理女王陛下的借贷事项。它能够决定哪家公司可以获取外汇，用于进口商品和境外投资。它对利率进行管制，调节企业和购房者能够使用的贷款总额。而且它正式监管着英国境内两类主要的金融机构：承兑所，专门交易政府金边债券的商业银行；高街银行，大部分英国人存储积蓄的场所，比如巴克莱银行和国民威斯敏斯特银行。③
㉖1973—1978年，欧佩克每年的原油产量在100亿至114亿桶之间。See Liscom, ed., Energy Decade, 372.
理查森出生于1915年，父亲是诺丁汉一家杂货铺的老板。他在声名卓著的诺丁汉中学当上了学生级长，并凭借奖学金进入了剑桥大学学习法律。“二战”结束后，理查森在伦敦的一家公司担任法律顾问，并迅速脱颖而出。施罗德资产管理公司（J. Henry Schroder & Co.），伦敦最有声望的商业银行之一，将他收入麾下。理查森在1962年成了该银行的董事长。他以无可挑剔的外表、皇家般的尊贵气度和喜欢“纽约调法儿”的马提尼酒著称，将原本懒散经营的家族企业打造成了国际化的金融机构，处理来自美国和澳大利亚的兼并和收购业务。1973年7月，57岁的理查森走上了事业的巅峰，保守党首相爱德华·希斯（Edward Heath）邀请他出任英格兰银行的第116任行长。②
㉗Philip Green, “Citibank’s Apostle of Innovation,” Washington Post, July 28,1974; confidential interviews.
理查森与亚瑟·伯恩斯的共同点比一般人意识到的要多得多。虽然表面上是无懈可击的英国贵族，但是理查森的出身远没有这么简单。和伯恩斯一样，他也是纯粹凭借着自己的头脑和雄心突破了阶层的限制，跻身于上流社会。
㉘Arthur F. Burns, “Maintaining the Soundness of Our Banking System,” address to American Bankers Association, Honolulu, Hawaii, October 21, 1974.
身处危机之中，就很难把目光移到失业和滞胀的紧迫压力之外，展望未来。但是国际经济环境的剧变伴随着利率和大宗商品价格的跌宕起伏，将在世界范围内产生更加深远、更加持久的影响。最直接地感受到这些变化的是全球金融系统。越来越错综复杂的银行和中介机构网将工人的积蓄和石油出口国的利润转化成了新工厂、高速公路以及对提高生活标准至关重要的房屋。银行手中掌握了大量的石油资金，而他们运用这些资金的方式制造了前所未有的新型风险。最先发现金融危机已经迫在眉睫的人之一，是一个威严的高个子英国人——令人敬畏的英格兰银行行长戈登·理查森（Gordon Richardson）。
㉙See comments by F. R. Dahl, Federal Reserve Board, in BISA, BS/76/37 Banking Supervision 1976/4; “Informal record of the fourteenth meeting of the Committee on Banking Regulations and Supervisory Practices held in Basel on 26th and 27th October 1978,”BISA, BS/78/42, Banking Supervision: Informal Records 01/78–11/79; “Cost to International Banks of Supervision and Regulation: Maintenance of Reserve and Capital Ratios,”BISA BS/79/49, 1979/10; Ronald Kessler, “Citibank, Chase Manhattan on U.S. Problem List,”Washington Post, January 11, 1976; “Citibank, Chase Listed as ‘Problem’ Banks But Regulators Say Neither Is in Danger,”Wall Street Journal, January 12, 1976; confidential interviews.
1973年初，人们的心情轻松愉快。一年之后，随着石油危机对世界经济的冲击，气氛已经完全不同。通货膨胀率持续走高。联邦德国禁止了移民劳工的引入，而该国的工业从1955年开始就依赖于劳动力输入。奥地利很快就如法炮制。随着北欧和中欧地区的“招工”广告牌被摘下，来自土耳其、南斯拉夫、葡萄牙和希腊的家庭，原本数以百万计地进入德国务工，开始真切地感受到了阵痛。英吉利海峡对岸的气氛更加阴霾，一场煤炭工人的罢工引发了大规模的断电，工厂每周只能开3天工。在日本，政府正在与被《每日新闻》形容为“灾难性的”局面抗争。①
㉚“Informal record of the eighth meeting of the Committee on Banking Regulations and Supervisory Practices held at the BIS on 28th-29th October 1976,”BISA,Banking Supervision: Informal Records, BS/77/1, 02/75–06/77; “Cost to International Banks of Supervision and Regulation: Maintenance of Reserve and Capital Ratios,” BISA, BS/79/49, 1979/10.