大部分政府都有类似的法规，或者直接控制着国有的运输公司。而且几乎每个国家都有自己的“旗手”——一家飞国际航线的航空公司，政府通过限制国际竞争来保护它的利益。就拿巴西来说，巴西与美国政府专门签订了条约，对两国之间的国际航线有几家航空公司可以通行，哪些机场可供使用，每天可以运行多少个班次，每架飞机可以乘坐多少乘客，以及机票的价格是多少做出了规定——所有这些都是为了确保泛美航空公司和巴西航空公司能够平均地分享客源。如果其他的公司想在亚特兰大和里约热内卢之间提供航班，通道是完全关闭的。
这些监管主要有两个目的：促进运输行业的稳定，以及确保承运公司不进行歧视。只有一两家航空公司获准经营所有的国内航线，机票的定价还要通过政府的审批；航空公司提出增设航线的申请鲜有通过。想要跨城市运送货物的卡车车主，必须要证明他进入异地市场能够服务于公众的“便利和需要”。货运公司还必须就它运输的货物和收取的费率获得批准，以确保没有用不公平的手段从其他货运企业或者铁路运输处抢生意。关于火车票价是否公允的问题，更有着无休无止的调查审核。沿海运输的各种收费都必须低于同线路的铁路费用，但是又不能低到有损铁路行业的程度。
价格和市场准入方面的法规保护了运输企业的利益长达数十年之久。票价高和效率低的弊病已经根深蒂固，不仅对交通系统的使用者造成了负担，也拖累了整个经济。航空旅行成了奢侈的享受，价格远高于普通美国人能够承受的范围，国内航线近半数的座位都是空的。从孟菲斯向堪萨斯市运送电视机的卡车，如果没办法进到允许它回程携带的货物，就不得不空车返回。2%的铁路营业额被用于赔偿托运货物的损毁，而铁路公司并没有降低这项成本的动机，因为依照法规，他们可以将这笔费用转嫁给乘客。但是到了20世纪70年代，由于燃油价格不断提高，以及越来越多的制造企业和零售商发现拥有自己的卡车车队远比与受到严格管制的火车公司和铁路打交道要有利可图得多，交通运输业就陷入了困境。很多主要的货运铁路濒临破产，航空公司则警告政府，他们可能需要财政补贴才能维持生存。⑲
交通运输是美国经济中最先陷入严格政府管制的行业。1887年州际商业法是行政监管发展史的重要一步，正是这部法案创设了一个对整个铁路系统具有管辖权的联邦机构。随着时间的推移，州际商业委员会和其他类似机构开始掌管起了美国的输油管道、沿海船只、内河驳船、公交、卡车和飞机。
在这种情况下，福特和西蒙在政治派别高墙的另一端找到了盟友：马萨诸塞州的参议员爱德华·肯尼迪。肯尼迪和其他主张自由化的民主党参议员都相信，政府对于交通行业的管制根本不是在扶助弱势群体，而是以牺牲消费者的利益为代价来扩充某些公司和他们的高薪员工的腰包。1975年冬天，肯尼迪组织了一场听证会，在会上，学者、消费者保护组织和福特政府的官员们指出，监管要对高价飞机票、空着一半座位的航班、某些航线的航班不足某些航线上又航班过多的现状负责。几个月后，政府揭晓了一项削减航空监管的计划——而且，为了锦上添花，还增加了卡车和铁路方面的内容。
公众对于排队加油和天然气运输的“布朗斯维尔环线”充满怒火，舆论的不满终于将放松管制从学术概念转变成了现实问题。西蒙不会错过任何大张旗鼓进行宣传的机会。联邦法规和通货膨胀“正在缓慢地、隐蔽地，但也一时不停地啃噬着我们社会存在的基础。”这位财政部长在1975年2月当众宣布。“我们必须摆脱政府管制的重拳，当今经济的很多方面都受它的荼毒。”他在两周之后撰文写道。但是从哪里切入呢？在能源领域的放松管制陷入僵局之后，福特政府将眼光投向了政治前景更明朗的行业：交通运输业。⑱
西蒙的宣传彻底地煽动起了公众的情绪，铁路公司的财务问题也非常严峻，这甚至使对放松管制的支持超越了意识形态的差异。吉米·卡特，1977年当选的民主党总统，任命康奈尔大学的经济学家阿尔弗莱德·卡恩担任民用航空委员会主席，这是管理航线的专门机关。卡恩上任之后，立即开始游说国会将自己的部门裁撤掉。国会也乐于效劳。当年下半年，对国内航空货运的价格管制也被取消。1978年，国会撤销了联邦机构控制航空客运票价和航线的权力。对卡车运输、公交服务、铁路运输和远洋海运等领域放松经济管制，也已排入日程。总的来说，对于放松管制充满热情的国会在9年里通过了8项法规，极大地限制了政府在交通运输行业中的权力。⑳
西蒙作为能源沙皇的任期是短暂的，因为尼克松在1974年5月又转而任命他做财政部长。在新职位上，西蒙继续充满激情地抨击过度规制对经济造成的伤害。1974年8月尼克松因水门事件辞职之后，杰拉尔德·福特接任美国总统，他成了西蒙的关键盟友。9月10日，也就是福特上任后的一个月，西蒙呼吁在能源领域“全力削减政府管制”，包括石油和天然气的价格限制。“我们的政府，”西蒙说，“对能源市场中短期资源的有效配置设置了最大的障碍，并打算持续设置障碍。”福特将讨论的范围扩大到了政府在各个领域的行政管制，并将管制列为把通胀率推高到1947年以来的历史最高点的原因之一。⑰
运输业仅仅是个开始，国会在1980年通过法案，解除了对银行存款利息的管制。令人料想不到的是，这项改革带动了金融行业的巨大发展，同时也剥夺了政府决定哪个经济领域更应该得到信贷的权力。限制电信、电力及其他产业竞争的法规很快也受到了密切关注，对石油和天然气放松管制的话题再次进入了公众的视野。去管制的浪潮迅速蔓延到境外，当地舆论把目标指向了那些限制商店营业时间、约束在售商品范围、允许企业结成价格联盟、保护高价国际航班的法律。到了1978年，去管制运动在法国进展得相当顺利，作为一个从路易十四时期开始就由政府主导国民经济的国家，法国在185年后第一次废止了对面包的价格管制。㉑
国会和连续四届政府并没有毕其功于一役，一举取消全部管制，而是在此问题上始终举棋不定，一方面鼓励增加钻井提高产量，一方面压制成品价格，保障农民、轨道交通系统和化工产业等多方的利益，确保其能得到足够的能源。尽管1978年通过国家能源法案本意就是解除对能源价格的管制，但是联邦政府对天然气价格的管制直到20世纪90年代才逐渐取消。为了保障国内供给充足和价格低廉，对石油出口的限制一直延续到了21世纪，该项政策甚至在新资源的发现使美国由石油进口国转变成了出口国之后还在施行。⑯
在航空和电信领域，去管制化引发了创新的浪潮，从隔夜包裹速递，到打折机票，再到移动电话革命，正如它的倡导者威廉姆·E.西蒙许诺的那样，放松管制提供了恰到好处的经济激励。去管制化还给欧洲城市注入了新的生机，改变了商店必须在晚上6:30前打烊的规定，还让日本消费者第一次体验了商场打折。
放松石油和天然气管制的问题事实上相当棘手。大量的投资决定、供给安排和定价公式都是基于现行法规设计的。有些工厂和发电厂签订了按固定价格购买天然气的合同，期限长达几年之久；如果立即解除管制，将促使旧气井的所有者扩大生产，天然气的平均价格会下降，签订了固定价格合同的使用者将不得不支付比竞争对手更高的成本。从另一方面来说，如果让新井天然气的价格自由化，而旧井天然气仍旧保持价格上限，旧气井的所有者就可能干脆停产，也不愿以低于市场价的价格出售。如果价格管制被完全解除，石油的价格是会下降，还是上涨到波斯湾的出口商设定的水平呢？没人能够确切地知道。而且，要是美国的天然气储备已经消耗到放松管制也无法刺激生产的地步，又该如何应对呢？有人提示国会，如果真的是这样，美国家庭的取暖费账单将会大幅飙升。⑮
然而，在其他的领域，放松管制的效果并没能达到预期。其中就包括美国的能源产业，它正是西蒙推动去管制化的起点。随着加油站外不再排起长队，以及消费者日益适应油气价格波动，紧急停供天然气的事件也被逐渐淡忘。然而，放松管制并没能点燃西蒙预见的开采热情。美国本土石油产量从1970年到2008年始终保持下行趋势，在生产商可以自由定价之后相当长时间仍是这样，而天然气的产量在23年之后才超越了20世纪70年代初的水平。
他的第一个机会出现在1974年1月，他在向国会报告时指出，联邦价格管制导致某些家庭可以以每加仑23美分的价格购买燃油，而他们的邻居却不得不支付双倍的价格。3月，他成功地说服尼克松否决了一项法案，该法案的内容之一就是将原油价格写入法律。此后不久，尼克松告诉共和党领导们，他想要终止政府对天然气价格的管制。“你们是愿意用更高的价格买天然气，还是压根就没有天然气可买？”他质问他们。但是他的计划还是无疾而终了。共和党在国会的两院都是少数派，即便他们能够团结起来支持放松能源领域的管制，他们的票数也不够通过议案，更何况他们完全谈不上团结。来自东北部地区（石油是当地采暖和公共交通系统的主要燃料，人们利用轨道交通上下班）的共和党，和来自俄克拉荷马州（盛产石油和天然气）的共和党，或者佛罗里达州（当地对于空调消耗的电能的价格远比冬季采暖的价格要重视得多）的共和党，在诉求上有着很大的差异。⑭
放松管制带来了巨大的福祉，但并非没有代价。存贷款利率的自由化让美国的银行业更加不稳定了，致使上千家专门从事住宅抵押贷款的储蓄贷款协会在1986年到1995年间倒闭。纳税人不得不为绝大多数损失买单。在其他行业，受管制的企业此前在无竞争压力的情况下赚取了稳定的收益，提供了高质量的就业机会。而随着垄断地位的丧失，相应产品的价格急转直下，在原有制度下生活滋润的股东和员工发现自己越过越差。超低的机票价格让数以百万计的人第一次坐飞机出行——但是来自廉价航空公司的竞争导致了老牌航企的收入下降和大面积裁员。伴随着机票价格的下调，灰狗长途巴士的客流量在6年内减少了40%，而巴士司机的大幅降薪也接踵而至，直接引发了旷日持久的罢工活动，以及1990年该公司的倒闭。1991年，去管制运动在大西洋的彼岸登陆之后，英国电信公司共裁撤了近10万名员工。㉒
这就是西蒙在1973年12月入主联邦能源办公室时所面对的形势。对于放松管制的问题，他与尼克松的暧昧态度截然不同。后来，他还曾亲口承认他认为尼克松的经济政策“非常愚蠢”。他发现，不论尼克松对他的内阁是怎么说的，他这个能源沙皇完全没有阿尔伯特·斯佩尔那样独断专行的大权。“我立刻意识到，我的计划是要以高效率、商业化的方式进行运作，跟由政府机构集中配置资源的方式全然不同。”他后来写道。既然不能通过一纸命令改变华盛顿，他开始尝试长篇大论地说服政治中心的人物。他让自己成了放松管制改革的预言家，利用任何场合宣扬将能源领域从政府的层层控制中解放出来的必要性。⑬
然而，总的来说，放松管制的整体效果无疑是积极的。跟不上时代的企业被淘汰了，随之而去的还有陈旧的工作岗位。新企业和新机会风起云涌，没有了严格的法规束缚手脚，新产品——可变利率储蓄账户、移动电话、针对高尔夫爱好者和美食家的私人电视频道——也层出不穷，所有这一切都给消费者带来了好处。如今企业可以摆脱监管者的干扰，自由地协商价格与服务，因此找到了更有效率的经营方式，经济增长也得到了提振。但是没有了监管法规的层层保护，曾经作为黄金时代的经济基石的稳定性与安全性被严重削弱。在政府恢复生产率增长和振兴经济的努力中，稳定已经成了负担不起的奢侈品。
如果说尼克松对于管制的态度前后不一，国会的观点更加令人费解。就在议员们纷纷呼吁增加钻井的同时，国会委员会却起草了法案，以强化联邦动力委员会在压低天然气价格方面的职权，这无疑会降低市场增加产量的动力。1973年11月，也就是石油禁运前的7个星期，国会将联邦政府对于石油价格和供给的管制延期到了1975年8月，即便价格管制必将导致油井所有者生产热情降低，而当时的石油供给已经很紧张了。联邦法律强制要求能源价格保持低廉，无视供需关系的基本法则。⑫
①1963年美国公路上普通汽车的燃油效率为每加仑14.3英里，但1973年只有每加仑13.3英里。在此期间，美国汽油消费总量增长了58%。1972年，在石油禁运前的最后一个整年，美国每人平均购买了785加仑汽油。假设油箱平均容量约为18加仑，每次去加油站平均购买16加仑，那么车主平均每年购买汽油49次。See US Energy Information Administration, Annual Energy Review 1995 (Washington, DC, 1996), tables 2.15 and 5.12b. See also US Environmental Protection Agency, Factors Affecting Automotive Fuel Economy (Washington, DC, 1976).
1973年3月，尼克松的生活成本委员会——首要职责是打击通货膨胀，对原油价格和大型石油公司的利润率设置了上限。在批准这些新法令之后仅仅1个月，尼克松就彻底改弦易辙，开始呼吁撤销对“新井天然气”的价格管制，并宣布将在7年内逐步废止原油进口配额制度，从而放松价格管制。6月，政府再次扭转方向，下令冻结石油产品价格60天，致使汽油间或出现短缺。等到8月价格冻结期结束之时，只有新油井出产的石油价格解除了管制，但是现有油井出产的石油却没有。和天然气一样，“新井石油”的售价比“旧井石油”高，即便新油井和旧油井在地理上只有一英里之遥。
②Quotations are from Philip Shabecoff, “The Simon Years at the Treasury,”New York Times, November 7, 1976.
事实上，民主党和共和党的政客们对于能源领域的放松管制都持矛盾态度。他们想提高美国本土的石油和天然气产量，但是又不想通过价格上涨吸引投机者钻更多的油井。于是，随着政治需要的不断变化，能源政策也反复摇摆，在法规上叠加法规，徒劳地想要完成不可能完成的任务。
③这段话出自1973年5月西蒙在国会的证词。See“Nixon’s Decisive New Energy Czar,”Time, December 10, 1973.
放松管制不是1974年才有的新概念。1957年，国会曾短暂考虑过取消部分有关火车和卡车的法规。1968年，美国联邦通信委员会允许客户将一些个人设备接入通信电缆，这是电信行业放松管制的一小步。更具影响力的是，芝加哥大学教授、经济学家乔治·斯蒂格勒和罗纳德·科斯从20世纪50年代起就开始为撤销管制铺设理论框架，他们认为，由竞争决定特定商品和服务的价格，要比由政府机构指定价格更加有利于经济。福特基金会在1967年加入了战斗，向布鲁金斯学会——华盛顿著名智库之一，提供了一笔180万美元的项目基金。截至1975年，该学会就管制与放松管制问题发表了125项专著、期刊文章和专题论文。能源危机的警报拉响，石油和天然气行业从1971年开始呼吁放松价格管制，而他们在美国企业研究所的盟友们，也设立了项目，专门研究放松管制。然而这些在实际中都没有起到太大的作用。“鼓励竞争的监管改革作为政策处方被很好地表达了出来，但它仅是一个普遍问题的解决方案之一。”政治学者玛撒·德西克（Martha Derthick）和保罗·J.奎克（Paul J. Quirk）在1971年写道。⑪
④William E. Simon, A Time for Truth (New York: Reader’s Digest Press, 1978), 51.
即便是消息灵通的公民对于原油进口配额政策中的门道也不甚了然，他们并不太理解旧井天然气和新井天然气之间的争执。但是，加油站前的长队和燃油的短缺都是摆在家门口的问题。在1974年那令人焦灼的几个月中，美国人经常能听到一个与以往大不相同的论调：行政管制可能是造成能源问题的元凶，而放松管制有机会解决眼前的难题。
⑤Richard L. Strout, “Gas Vote Near in Tense Senate,” Christian Science Monitor, February 6, 1956; American Enterprise Institute, “Natural Gas Deregulation Legislation,”December 28, 1973, 10–11, 27.
石油进口配额体系不仅复杂死板，还相当低效。截至1969年，进口限制事实上导致东海岸的精炼厂不得不以每桶3.9美元的价格购买国内原油，而不是以每桶2.3美元的价格从中东进口原油。毋庸置疑，高油价会传导给消费者，即便尼克松的反通货膨胀计划正在试图控制价格上涨的趋势。但是强制使用国内原油的政策极大消耗了美国的原油储备，导致美国对国外原油的依赖度上升——与该计划的初衷恰好背道而驰。尼克松为反通货膨胀设置的官僚机构让情况雪上加霜。1972年夏天，政府官员鼓励精炼厂扩大汽油产出，让开车出行更加便宜。从每桶石油中精炼出更多的汽油就意味着降低其他产品的产出，比如燃油。不难预见，冬季降临之时燃油的供给出现了短缺。⑩
⑥Ronald R. Braeutigam and R. Glenn Hubbard, “Natural Gas: The Regulatory Transition,” in Leonard W. Weiss and Michael W. Klass, eds., Regulatory Reform: What Actually Happened (Boston: Little, Brown, 1986), 141.
还有其他规避管制的方法。新英格兰地区主要依赖石油来采暖，因此取得了在配额体系外进口燃油的权利，其他地区的分销商纷纷在东北部购买便宜的燃油，然后转运到西部销售。所有方案中最离奇的要数“布朗斯维尔环线”。墨西哥的重质原油先用船只运送到得克萨斯州的布朗斯维尔，然后经过加热泵入油罐车，通过卡车运回墨西哥。在那里，油罐车又会绕一大圈，穿越格兰德河边境回到美国，再驶向布朗斯维尔码头，把原油重新装回船上，走水路运送到各个精炼厂——所有这些麻烦，都只为将其认定为陆路抵达的石油，以满足特殊配额的要求。⑨
⑦I. C. Bupp, “The New Natural Gas Business,”in I.C. Bupp, ed., U.S. Natural GasAfter Deregulation: A New Business (Cambridge, MA: Cambridge Energy Research Associates, 1985), 9, 143; Federal Energy Administration, “The Natural Gas Shortage: A Preliminary Report,” August 1975, 3–5 and fig. 2; “Your Gas Bill and the Shortage,”Washington Post, December 23, 1972; Patricia E. Starratt,“We’re Running Out of Gas Needlessly,”Readers Digest, April 1973.
在“自愿”减少石油进口的项目失败之后，艾森豪威尔在1959年颁布了强制管制进口的法令。根据该法令，每一家精炼厂分配到的进口配额至少应为之前进口量的80%。但是，现实中存在很多复杂的情况。本国石油的价格逐渐超越了原本就很贵的来自加拿大西部的石油，中西部地区的精炼厂开始从加拿大进口石油。为了保持进口总量不变，政府就不得不减少大西洋沿岸精炼厂的配额，这些厂商主要从中东和委内瑞拉进口石油。大型的精炼厂千方百计避免使用昂贵的国产原油，最终找到了一个解决办法，就是从小厂商处购买进口配额。政府出于政治上的考虑，往往会给一些小厂商分配特殊的进口额度。小厂商成了大厂商的“侍妾”，靠转售配额赚取一定利润，不再劳神自己去精炼石油。
⑧R. O. Kellam, “Regulation of Oil Imports,” Duke Law Journal 10, issue 2 (1961):177–187; Kenneth W. Dam, “Implementation of Import Quotas: The Case of Oil,”Journal of Law and Economics 14 (1971): 1–60; Executive Order No. 10761, in Federal Register 23 (1958): 2067.
诡异的是，这种依赖企业自愿降低石油进口的尝试，反而导致了石油进口量的上涨，而不是下降。无法进口足量原油的精炼厂不得不增加本地购买量，这进一步抬高了国内原油的价格。美国原油的售价高出进口原油18%，但是所有精炼厂都要以统一的价格出售汽油和柴油，不管他们使用的原油产自何处，这就意味着对于国产原油依赖度较高的精炼厂将面临利润的萎缩。因此，精炼厂就有极大的动力尽可能多地进口原油。那些过去从得克萨斯州或者路易斯安那州进口原油的精炼厂，开始谋求使用中东和委内瑞拉石油的许可证，因为此时的竞争环境让他们别无选择。
⑨查尔斯·斯图亚特·肯尼迪对茱莉亚·卡茨的采访，1995年5月12日，外交研究和培训协会外交事务口述历史项目，43。布朗斯维尔环线在1971年监管变化后被取消。
美国的石油市场，如果有什么不同的话，只能说比天然气市场更加缺乏理性。从20世纪初，跨州输油管道的费率就在联邦法规的管制之下了，1932年国会又对进口原油、汽油和润滑油设置了高关税，以保障本国生产商的利益。1955年，一届由艾森豪威尔总统任命的委员会建议，出于国家安全的考虑，应将进口石油控制在本国需求量的10%以内，于是相关政策进一步紧缩。当大大小小的炼油厂对此建议视而不见时——1956年的下半年，进口石油占比达到了12%——艾森豪威尔命令除太平洋沿岸之外所有区域的大型炼油厂“自愿”减少进口原油10%，而小炼油厂进口原油则需取得联邦政府颁发的许可。这就意味着，弗吉尼亚州的印第安纳标准石油精炼厂或者新泽西的赫斯炼油厂可以进口多少桶原油，将完全由美国内政部决定。⑧
⑩Cabinet Task Force on Oil Import Control, The Oil Import Question (Washington,DC: USGPO, 1970), 19; US Treasury, Office of Economic Stabilization, Historical Working Papers on the Economic Stabilization Program Vol. 2 (Washington, DC: USGPO, 1974), 1237.
在克利夫兰，受雇于700余家企业的3万多名工人于1970年1月被迫停工10天，原因就是当地的天然气储备耗尽。全国天然气跨州供给不足率在1971年是2%，1972年达到了5%，1973年则超过了6%。从纽约到北卡罗来纳州的东部城市受到的冲击最大，因为那里完全不出产天然气，但却因家庭采暖和燃料厂开工需要消耗大量能源。就连通常尖锐批判能源产业的《华盛顿邮报》，也同意美国天然气联盟的观点，即认为政府价格管制抑制了新能源的勘探。有多达1800万户家庭订阅的持保守党态度的月刊《读者文摘》，在1973年4月告诉读者：“我们根本没有必要面临这样的天然气短缺。”⑦
⑪Martha Derthick and Paul J. Quirk, The Politics of Deregulation (Washington,DC: Brookings Institution, 1985), 36. There are many other explanations for the onset of deregulation. See Kim Phillips-Fein, Invisible Hands: The Making of the Conservative Movement from the New Deal to Reagan (New York: Norton, 2009). 菲利普斯—费恩认为，放松管制是保守派反击二战后占据统治地位的社会民主共识的一部分。See also Meg Jacobs, Panic at the Pump: The Energy Crisis and the Transformation of American Politics in the 1970s (New York: Hill and Wang, 2016), 26–27.雅各布斯认为，早在1973年石油危机之前，能源行业和美国商会就呼吁放松对石油和天然气价格的管制，认为采取海上钻井并满足新的环境要求成本很高。麦克阿沃伊和埃德斯等人认为，快速的技术进步和相对价格的变化导致受管制行业寻求放松管制。笔者强调顾客不愿意接受管制就是导致变革的原因。See Marc Levinson,“Evasion as a Driving Force in U.S. Transport Deregulation,” in Regulation between Legal Norms and Economic Reality: Intentions, Effect, and Adaptation: The German and American Experiences (Tubingen: Mohr Siebeck, 2012), 187-196. 有一件事是毋庸置疑的，那就是1973年之前放松管制在政治上是无关紧要的。1969—1972年，《纽约时报》只在15篇文章中提到 “放松管制”，大约每3个月一篇。
如果说之前的天然气市场只是略显混乱的话，针对部分（不是全部）石油价格的联邦法规更让价格一团乱麻。20世纪60年代中叶，对于得克萨斯、俄克拉荷马以及其他天然气资源丰富的州的生产商来说，在本州销售天然气所得的收入要远远高于销往外州。自然而然，他们会尽可能在本州范围内做生意。而在没有天然气资源的州里，就算是向家庭和企业供气的机构，也无法获得足量的天然气供给。为了满足需求而宁可多出些钱的消费者也不能如愿，因为跨州的天然气售价是由政府决定的，并不是买方与卖方之间博弈的结果。
⑫Executive Order 11723, June 13, 1973; Paul W. MacAvoy and Robert S. Pindyck, “Alternative Regulatory Policies for Dealing with the Natural Gas Shortage,” Bell Journal of Economics 4 (1973): 454–457; R. Glenn Hubbard, “Petroleum Regulation and Public Policy,” in Weiss and Klass, eds., Regulatory Reform, 113. 1973年春夏争论最广泛的能源法案是S.2506。紧急石油分配法作为公法93-159颁布。
然而选择这条监管路径还有个小问题：经营天然气井和运营铁路完全不是一码事。很多天然气井同时也出产石油，勘探与开发的成本中，究竟哪些是钻取石油的成本，又有哪些是钻取天然气的成本，都要通过复杂的判断来加以区分。有些油井距离主要消费市场较远，需要调整价格以覆盖更高的运输成本。新天然气井的钻井成本比几十年前钻好的气井要高。以成本为基础的定价，导致新井产出的天然气比附近旧井的产品要贵得多，因此这些“新井天然气”也就更难销售出去。此外，在现有的4700家生产商提交了大量成本数据后，委员会在1960年预估，为所有生产商给出正确的定价大约要用83年，假如没有新气井开发出来的话。而且，这些调查还无法解决一个政治上相当敏感的问题：便宜的“旧天然气”到底是应该卖给需要采暖的家庭消费者，还是想要降低成本的化工生产商。⑥
⑬Simon, A Time for Truth, 3, 51.
由于从无监管天然气井的经验，联邦动力委员会着实慌了手脚。1955年，委员会落地了一项方案，所有天然气井的所有者都要向委员会提交材料以披露成本。然后，所有者被要求在一个高到能够体现合理利润的水平上定价。委员会是在照搬一个久经考验的做法，因为自20世纪以来，美国的铁路公司和电力公司基本就是按照这种方式接受监管的。
⑭William Robbins, “Simon Pledges Northeast Equitable Treatment in Oil,” New York Times, January 29, 1974. 被否决的法案是国家能源石油法，S. 2589。Jack Anderson, “Nixon Insists on Deregulating Gas,” Washington Post, March18, 1974.
在美国，能源在所有经济部门中受到的管控最为严格，而该领域法规的复杂程度更是无人能出其右。1938年的法案要求联邦动力委员会确保天然气价格“公平合理”。该委员会落实法令的方式是监管将天然气从气井运输到其他州储油库的输油管道，然而它对不跨越州界的输油管道没有监管权。1954年，最高法院裁决该委员会不仅要对输油管道进行监管，还要监管生产商对天然气的定价。这极大地提高了委员会的权力，也大大增加了它的工作量。然而，既然联邦政府无权管理一州之内生产和使用的天然气，这就意味着，本州的发电厂和外州的发电厂对于产自同一气井的天然气要支付不同的价格。因此，联邦动力委员会发现，他们能够管控几万个气井注入跨州输油管的天然气的价格，但却对注入州内输油管的产品价格无权监管。⑤
⑮尽管1974年美国的石油钻井量猛增了三分之一，新的天然气井数量也是有记录以来最高的，但美国的石油产量却是8年来最少的，天然气产量也是1969年以来最低的，这就说明了管制的不利影响。老井的所有者似乎认为没有理由以政府规定的低于市场的价格出售他们的产品。 US Energy Information Administration,“U.S. Crude Oil Developmental Wells Drilled,”“U.S. Natural Gas Exploratory and Developmental Wells Drilled,”“U.S. Field Production of Crude Oil,”and“U.S. Natural Gas Gross Withdrawals,”all on the agency’s website, www.eia.gov. See also Edward Cowan,“Oil Hangup—The Split-Price Rule,”New York Times, September 22, 1974.
西蒙起草的配给计划只是一种伪装。他从根本上反对定量供给，也无意将该项计划付诸实施。计划的公布赚取了国会和媒体的掌声，但此后就被西蒙束之高阁。相反，他很快就着手推动放松管制，以鼓励私营企业提高石油和天然气产量。1974年初，这个能源沙皇开始利用他在媒体中的影响力大力宣传，反对政府对能源的控制。西蒙对于官僚体制和政府监管的公开抨击，在社会上引发了一场关于政府经济职能的大辩论。
⑯对于放松管制对价格的可能影响，参见：US House of Representatives, Committee on Interstate and Foreign Commerce, Subcommittee on Energy and Power, An Economic Analysis of New Gas Deregulation (Washington, DC: USGPO, 1976。放松能源管制的第一步是1975年的能源政策和保护法，该法首次规定了汽车燃料的经济性标准，提出了战略石油储备，并在一个毫不起眼的地方设置了一个条款，授权总统在各种情况下提高旧钻井产油的最高价格。这部法律使美国的石油价格在20世纪70年代末逐渐接近世界市场的价格。第二步是1978年的《国家天然气政策法》，该法在1979年取消了对部分天然气的价格管制，在1985年或1987年取消了对其他天然气的价格控制，但对一些“旧井天然气”价格则无限期地加以管制。该法还授权总统在天然气用户之间分配供应——以防部分放松管制不能增加天然气的产量。关于法律背后的政治问题，参见：Jacobs, Panic at the Pump, 161–190.
缓和公众对于汽油管道和天然气短缺的怒火的最明显方案是提高产量。但是西蒙很快意识到，纵使他手眼通天，也还是控制不了石油的生产。所有美国沿海、内陆以及阿拉斯加的石油钻探活动都受到联邦法律的严格管控，1969年加利福尼亚圣塔芭芭拉附近的海上油井井喷事件的痛苦记忆还历历在目，国会不愿放松对钻井的管制。立法者也不愿修改限制能源市场的法令。这些法律授权政府在全国能源短缺的情况下提出石油供应分配计划。西蒙在接管能源部3个星期后行使了这项权力，制定了在必要情况下定量分配汽油、航空煤油等石油天然气产品的详尽计划。但是，他在计划经济中加入了一个市场控制变量：如果要实行定量供给方案，每个18岁以上的驾照持有者每月只能购买32～35加仑的汽油，配给券就要允许自由交易。这样一来，定价的主体就是市场力量，而不是政府命令。
⑰“Simon Urges Removal of Energy Restraints,” Chicago Tribune, September 11, 1974; “Simon Urges Steps to End Price Curbs on Oil, Natural Gas,” Los Angeles Times, September 11, 1974; President Gerald R. Ford’s Address to a Joint Session of Congress on the Economy, October 8, 1974, Gerald R. Ford Presidential Library & Museum, NARA.
尼克松与国会的关系已然十分紧张。他此时深陷水门事件的泥潭，距被迫辞职已经不远，而他的副总统斯皮罗·阿格纽早在1972年末就因偷税漏税而下野。面对如此形势，多数官员可能会选择与政府的监督机构和解，但是新上任的能源沙皇对于激怒国会乐此不疲。西蒙的领地，正式名称是联邦能源办公室，就设在总统的行政办公楼内，在大多数联邦机构和部门的楼上，以防他们给采取果断行动制造障碍，也回避了意图控制能源政策的国会。在负责能源办公室的同时，西蒙还继续兼任财政部副部长，因为他在经济领域有着非凡的影响力。尼克松认为，能源问题相当棘手，必须要有一名强势人物才能应对。他对他的内阁说，1942年德国就任命了建筑师阿尔伯特·斯佩尔主管军工业，如果希特勒没有将武器生产全权交由斯佩尔负责，纳粹德国能支撑的时间就要短得多了。④
⑱Daryl Lembke, “Simon Sees Peril in Big Government,” Los Angeles Times, March1, 1975; William E. Simon, “Game Plan for a Sound Economy,” Chicago Tribune, March 19, 1975.
在尼克松的第一个任期里，西蒙回绝了几个无关紧要的政府职位，直到1973年1月，尼克松在第二个任期伊始将其任命到财政部就职。当时的石油价格已经开始上升，尼克松建议西蒙组建一个委员会，修改有关石油进口的一些有争议的限制性规定。西蒙在处理能源事务方面没有什么经验，但是这一任命意味着他马上就要进入一个被联邦法规和各州法令主导的领域了，而这些法规有很多曾被他公开抨击为奇思怪想。国会急于让尼克松加强国家对石油市场的掌控。西蒙对此强烈反对。他声称，尼克松政府不想也不需要在石油生产和精炼方面追加限制。他认为，市场的力量将会治愈短缺，因为高油价会促使风险偏好者钻取更多的石油。能够把价格调整下来的唯一力量，他直白地说，就是“生产石油或者汽油的能力”。③
⑲US Senate, Judiciary Committee, Subcommittee on Administrative Practice and Procedures, Oversight of Civil Aeronautics Board Practices and Procedures, vol. 2, February 6–March 21, 1975 (Washington, DC: USGPO, 1075), 1,315; Marc Levinson,“Two Cheers for Discrimination: Deregulation and Efficiency in the Reform of U.S.Freight Transportation, 1976–1998,”Enterprise and Society 10 (2009): 178–215; “Airlines Urge Simon to Impose Price Curbs on Jet Aviation Fuel,” Wall Street Journal, January 9, 1974.
尼克松选来整顿混乱的能源市场的人，看问题的方式与众不同。财政部副部长威廉·西蒙（William Simon）是弱肉强食的资本主义的坚定支持者。时年46岁的西蒙通过交易市政债券——一种由美国政府或地方政府发行的免税证券——积累起了大量财富。与很多财政部的高官不同，他既没有常春藤大学的背景，也没有研究生学历。比起学术上的追求，他更喜欢体育运动，从一所不太知名的大学毕业后，他进入一家默默无闻的小投资银行工作，凭借自身的能力，成了著名的投资银行所罗门兄弟的资深合伙人。证券市场之中，机会往往稍纵即逝，这使得西蒙敢于行动，不屑拖延；坚决和果断是他性格中最大的特点，记者曾经把他称作“人形电锯”。西蒙是虔诚的天主教徒。“我是一名不干涉主义者，”他对采访的记者说，“我相信托马斯·阿奎那的理念……凡是个人能够和应该做到的事情，社会都不该为他代劳。”②
⑳On Kahn, see Thomas K. McCraw, Prophets of Regulation: Charles Frances Adams, Louis D. Brandeis, James M. Landis, Alfred E. Kahn (Cambridge, MA: Harvard University Press, 1986).这些法案包括：Railway Revitalization and Regulatory Reform Act of 1976 (P.L. 94–201), the Air Cargo Deregulation Act of 1977 (P.L.95–163), the Airline Deregulation Act of 1978 (P.L. 95–504), the Motor Carrier Regulatory Reform and Modernization Act of 1980 (P.L. 92–296), the Staggers Rail Act of 1980 (P.L. 96–448), the Household Goods Transportation Act of 1980 (P.L. 96–454), the Bus Regulatory Reform Act of 1982 (P.L. 97–261), and the Shipping Act of 1984 (P.L. 98–237).
从很多方面来说，这一任命都是20世纪70年代初政府的典型反应。在黄金时代，经济可以自我调节并导致价格变动的观点还未被广泛接受。对于市场力量的不信任是一种通病；在几乎所有国家，经济生活中最细小的细节，从存款账户的利率到杂货店的营业时间，都是由法律、规章和官员的突发奇想决定的。政府还可以利用法规对某些社会政策进行强化，甚至不需要进行政治斗争。股票经纪商需要赞同政府对投资者买卖股票时必须交纳的佣金的规定；这种固定价格表面上保护了因缺乏经纪商的建议而可能做出错误决策的散户，但主要还是充实了股票经纪商的腰包。大型企业往往使用一种很复杂的电报系统——电传（telex）进行交流，因为当局有意提高长途电话的价格，用于对本地通话进行补贴。受制于银行监管，每当贷款利率上升，贷出款项就会从住房按揭流向商业部门。这样的约束长期有效，人们都已对此习以为常。
㉑关于美国对利率放松管制，并在1980年实施《存款机构放松管制和货币管制法》，参见：Greta R. Krippner, Capitalizing on Crisis: The Political Origins of the Rise of Finance (Cambridge, MA: Harvard University Press, 2011), 58–85.
然而，放松管制运动第一波浪潮的掀起，却不是出于经济发展方面的考虑，而是针对理查德·尼克松的政治问题。1973年10月石油危机爆发之时，美国人并没有做好应对高油价以及汽油和柴油短缺的准备。作为人口向郊区迁移的结果，大多数住宅以及越来越多的办公大楼和商业中心都坐落在人口密度低的区域，轨道交通无法覆盖；除了几个大城市之外，几乎每个人都是独自驾车上班。美国人对于大型汽车的喜爱是出了名的，而V—8发动机和动力排风空调的流行又进一步降低了燃油的效能。1963—1973年汽车的平均耗油量提高了18%。一般来说，开车的人每周都要加一次油，美国人花了很多时间在加油站排队上。而对柴油的零星供应扰乱了货物运输业，让很多工厂无法按时交货，每天需要开车穿越大片国土的货车司机更是感到愤怒。尼克松是历来入主白宫的总统中最能敏锐把握政治风向的一个，他很快意识到果断采取行动的时机到了。1973年12月，他任命了一名“能源沙皇”。①
㉒Peter T. Kilborn, “Money Isn’t Everything in Greyhound Strike,” New York Times, April 9, 1990; Gautam Naik, “U.K. Telecom Deregulation Delivers Nice Surprise:Jobs,” Wall Street Journal, March 5, 1998.
只要世界经济持续繁荣，政客和政府官员们就会乐于居功。但是当繁荣转向萧条，正如1973年最后几个月发生的，他们就要饱受指责。同样的法律和政策，之前被认为在创造就业和提高生活水平方面功不可没，现在却被指为阻挠经济发展的障碍。政府的管理者，曾经以专业人士和服务于公众福祉的无党派公务人员自居，如今也受到攻击，有人说他们是自私自利的官僚，为了收拢权力不惜扼杀创新、维护低效率。扩大竞争可能是经济复活的关键的观念开始流行，随之兴起的，是一场世界范围的放松管制运动。