在19世纪晚期的实践中，一位英国观察家指出："对级别较低职位的任命都是以个人能力为基础，希望在每任政府中都获得重用，这种压力迫使没有政治经验的个人亲信被安置在高层，这妨碍了晋升并使政府士气低落。因此，法律的整体效果是极大地限制糟糕任命的数量，同时例外的效果是把这些人限制在较高职位，高层的不合理任命造成的士气低落现象影响最大。"[10]
美国民选政府从未有过并且现在也没有真正的官僚体系。根据1883年建立的行政体系，由总统任命并获得参议院批准的人不"需要进行分类"，"文官队伍"的组成可以随着政府变化而改变。任何竞争性的招募规则都可以通过成立全新的机构来避开；职位可被划入或踢出公务员的任期和任期限制；通过国会或通过机构的负责人或预算局，公务员任期可能因整个政府机构或其分支的废除而无效。[9]
当然，自那时起，公务员在雇员中的比例增加。在西奥多·罗斯福的任期结束时（1909年），大约60％的联邦文职雇员是公务员；在富兰克林·罗斯福的任期之初，这个数据达到了80％。新政的扩展催生了许多新的机构，雇员招聘不需要经过竞争激烈的公务员考试。到1936年，只有60％的政府文职雇员在进入政府前经过了竞争激烈的公务员考试；剩下的40％中，大多数都是依靠关系得到任命，其中大多数是新政的狂热支持者。第二次世界大战又催生了另一大拨政府雇员，他们的工作不是通过激烈竞争取得的。然而，一旦这些政府工作人员进入政府，他们就会寻求行政保护；1953年，杜鲁门总统离任时，"至少95％的政府文职雇员"的任期是受保护的。[11]
一个职业官僚的完整性，取决于他的工作作风甚至个人行为是否体现出职业行为准则，其中最重要的是政治中立，他会像效忠之前的政府一样，效忠于新政府及其政策，这才是真正的官僚的政治意义。这一类官僚不制定政策，他提供备选政策的相关信息，他执行成为官方政策的备选政策。作为一位"永久性的员工"，其下有一个几乎是固定的等级体系，官僚只忠诚于执行的政策。赫尔曼·芬纳（Herman Finer）说："人们几乎普遍认识到，干涉'来自政党'的中立态度，意味着损失整个国家的专业技术人才，只有左翼和右翼中的极端少数人准备通过'净化'服务来放弃中立。"[8]
现在，在200万左右的政府雇员中，[12]大概有1500人可以被认为是"重要官员"：包括行政部门的负责人及其副手和助理，独立机构的负责人及其副手和助理，各局的负责人及其副手，驻外使团的大使和其他负责人。[13]从职业上来看，他们中包括律师和空军官员、经济学家和医生、工程师和会计师、航空专家和银行家、化学家和新闻记者、外交官和士兵。总之，他们在联邦政府占据了重要的行政、技术、军事和专业职位。
官僚机构作为政府的一部分，其完整性取决于它作为官员组织能否在政府更替中生存下来。
1948年，只有32％（502人）的重要官员在拥有"正式职业生涯"的机构任职，如国务院外交部、军事机构、公共卫生局。职业高层人士平均在政府工作了29年，其中半数以上的人拥有研究生或专业学位，实际上，四分之一的人毕业于哈佛、哥伦比亚、普林斯顿、耶鲁、麻省理工学院或康奈尔大学。他们代表当时政府行政部门的高层。
即使其成员只是近似于这样一个有原则的形象，官僚机构都会是最高效的人类组织形式。但是，很难建立一个这样的组织系统，很可能最终建成了一个难管束、不灵活且程序复杂的保守性组织，而非制定政策的工具。
哈罗德·E.塔尔博特（Harold E．Talbott）是一位纽约的金融家，后来当选了空军部长，还被揭发利用职务谋取私利。在1952年党内总统候选人提名的前两个月，他聘请了一家管理咨询公司，以确定共和党需要接手哪些职位才能控制美国政府。在他当选几天之后，艾森豪威尔收到了一份长达十四卷的分析材料，是对已设立的250到300个最高决策职位展开的分析，其中包括被任命者应具备的资格和他们可能会面临的主要问题。[14]
因此，官僚或公务员首先是知识和技能通过了资格考试认证的专家，之后在他们的职业生涯中，通过了资格经验的认证。作为一个资历合格的人，他们入选公职和晋升的机会或多或少是由正式的能力测试决定的。在提前预设的等级官僚体系下，根据自己的能力和资历、按照自己的志向和成就制定职业规划。而且，他是一个自律的人，举动可以轻易被预料到，即使是违背自己原则的政策，他也会去执行，因为他的"个人意见"和工作、前途和职责是严格分开的。在社交上，官僚和同事的交往可能相当正式，因为官僚等级体系的顺利运作，需要平衡好私人友谊和与职位等级相应的适当人际交往距离。
具有党派思维的分析师知道，即使按照当时的法律法规，也存在约2000个职位空缺。[15]"资助"就是特权，新政府迅速着手寻找更多的"资助"(6)。1953年4月，艾森豪威尔颁布行政命令，剥夺了至少800名"机密和决策"方面的政府工作人员的就业保障；6月，他又剥夺了约54000名非退伍军人的就业保障。[17]
当说到"真正的"官僚体制时，我们指的是一个有技能、有权威、有组织的等级体系，在这个体系下，每个部门和级别都仅限于其专门的任务。任职于这些部门的人对履行职责所需的设备没有所有权，他们个人没有权力----他们行使的权力属于他们所在的部门。工资以及与他们职位级别相称的荣誉是他们唯一的报酬。
现在难以得知共和党人撤销职位的确切数量：一个较为准确的估计是134000个。[18]但撤销行政部门的职位不是安置亲信的唯一途径。工作保障的裁决以"合理怀疑"工作人员的"安全--风险"状态为基础，而非根据"证据"进行裁决，成千上万的人因此被解雇，或被迫从政府部门辞职。这尤其伤害了在政府工作多年的职员，损害了国务院的士气，国务院受到的伤害最多且最为系统(7)。
政治局外人在现代政治领导层中的崛起，并非仅仅是国家"官僚化"的另一方面。事实上，同军界地位上升一样，对民主理论家来说，政治局外人崛起导致的问题，首先与缺乏真正的官僚体制有关。从某种程度上来说，政治局外人的伪官僚体制取代了真正的官僚体制，这种伪官僚和不入流的党派政客开始占优势。
这些细节在任何特定时期都不重要，最重要的事实是：无论从可靠的行政服务事业这个意义上来说，还是从拥有独立高效、不受政党压迫的官僚系统上来说，美国都从未有过且现在也没有一个真正的行政机构。民主党长期统治的事实（1933年--1953年），掩盖了某种程度上行政法律未能创建一个文官队伍。1953年的转变进一步揭露出，行政法律只是使"资助"更加困难和昂贵，而且更如下流----事实证明如此。因为除了"清除保障"程序被用于掩盖可靠的共和党代替了不可靠的民主党的事实，并不存在真正的问题。
三
专注于政府职业生涯的优秀人才，自然不愿意为这样的政治风险和行政上的无助而培养自己。
已经在经济、军事和政治领域取得了高层的信赖。不亚于职业政客，企业高管和军事将领也有自己的"老朋友"。官职晋升和政党资助均不是政治局外人的规则。如同在私营企业中，规则是已经掌权的人拉拢同类人。
如果文官队伍处于令人担忧的政治状态中，就无法为真正的官僚体系提供才思敏捷的高素质人才；因为选拔出的是庸才，并把他们培养成了不懂思考、只知盲从的蠢材。
作为一个群体，政治局外人掌握了行政指挥职位，组成政治领导层，这些政治局外人是企业富豪中的法律、管理和金融人士。他们是一个小集团的成员，
如果公务员必须在缺乏信任的环境下工作，在怀疑和恐惧之下，不会有品行端正的人为其所用。
在白宫工作的九名核心成员中，有六位是政府和政治方面的新手；没有文职公务员；仅有一个职业党派政治家，一位职业政治经理人，一名职业军人。总统核心集团的成员来自托马斯·杜威、亨利·鲁斯（Henry Luce）的内部圈子，或是五角大楼的高层。不出例外，他们既不是职业党派政客，也不是政治官员(5)。
在以金钱为首要标准来衡量能力的社会中，如果不提供与私营企业相同的报酬，不论从上层社会还是从中产阶级进行招募，都无法建立真正独立的行政系统。退休金和工作稳定不能弥补公务员薪水较低的不足，对于私企高管来说，正如我们所看到的，现在也有这样的以及更多的特权。在1954年，高层公务员的年薪只有14800美元，只有1％的联邦雇员年薪超过了9000美元。[19]
然而，行政官的顾问团必须在立法部门的党派政客、行政管理部门的局外人以及各种外界压力集团之中周旋，他们必须维护与无组织的民众之间的公共关系，因此，与其说白宫的工作人员是因为他们所代表的东西而入选公职，不如说是因其能力。他们是一群身怀各种技能的人，他们的社会背景在许多方面都是相仿的：他们相当年轻，来自国内各个城市----事实上是东部城市，他们很可能毕业于常春藤盟校。
美国行政官僚体制的发展阻力一直来自于政党的猎官制度(8)，政党作为机构拿职位当作回报，从而无法以专业资格为基础，制定部门纪律和开展招募工作。此外，由于政府对企业的监管日益重要，在政府任职已成为私营企业中商业或法律工作的关键。要进入一个行业，先在与之相关的政府部门工作一个任期，尤其是在监管机构，公共机构往往是通往企业生涯的垫脚石，作为一个组织，这些机构是企业界的堡垒。同时也产生了"新的利益系统"，作为缺少信任背景下的一个安全措施。
在现代政府的复杂组织中，核心个人顾问团已逐渐成为行政官的重要需求，如果行政官是创新者的话，这种需求则更甚。为了制定并实施他的政策，他需要能全心全意为他服务的人。这些人执行的具体任务各不相同，但他们所做所说的一切都传达了其上级的思想意志。这些个人权力的副手是忠诚的代理人----他们的忠诚首先属于他们所在圈子的领导者，他们可能是职业政治家或公务员，但通常两者都不是。
针对企业高管的杂志和政客的代笔作者经常发表内容虔诚的社论，呼吁建立一个更好的文官队伍。但是，无论是企业高管还是政客，都不希望有一批真正独立于党派的专业管理者，培训和经验使他们能够谨慎判断替代政策的后果。对一个负责的政府来说，这样一个团体的政治和经济意义实在是再清楚不过了。
第二支队伍的32名成员中，只有7人曾在政府机构接受过培训；仅有4人在政党政治方面有丰富经验。
在国家等级体系的底层可以招募到真正的公务员，但那里没有足够的特权或金钱来吸引真正的一流人才。在上层社会，官僚机构以外的人被称为"局外人"。他们只在相对较短的时间内担任公职，而不是把公职作为自己毕生的事业，因此，他们不具备理想型公务员的中立态度和风度。在美国政府的更迭中，没有公务员的职业生涯是完全有保障的，没有行政集团是永存不朽的。无论是职业党派政客，还是职业官僚，都没有占据决策的行政中心，这些中心由作为权力精英的政治董事所掌握。
在第二支队伍中，一位来自洛克菲勒家族，一位曾是洛克菲勒家族的财务顾问；有在职的家族权力和纺织公司继承人；有银行家；有一位出版商；一家航空公司总管和律师；一位美国最大企业西南分公司的代表；另一位来自通用汽车公司。还有艾伦·杜勒斯（Allen Dulles），他在外交部门工作了十年，辞职（因为职位晋升并未使8000美元的薪水有所增加）加入了沙利文与克伦威尔律师事务所（Sullivan and Cromwell）（那个时候，他的兄弟成为了该律师事务所的高级合伙人），然后以高级间谍的身份重返外交部门。在第二支队伍中，有4位成员与企业界没有直接联系。
注释
在政治高官的"第二支队伍"中有一个"小内阁"，其成员曾在该总统的第一任期担任这一职务，实际上，他们掌握着政府大部分的行政职能。在机构、部门和委员会职位最高的32名代表中有21人是政府新手：他们中的许多人在担任目前的职位前，从来没有担任过公职，事实上甚至从未在政府工作过。通常这些人的父亲是大商人；有12个人毕业于常春藤盟校；他们自己常常是商人、银行家、大公司聘请的律师，或大型律师事务所的合伙人。不同于职业政客，他们不隶属于麋鹿组织和退伍军人组织的当地协会；他们通常是低调的社交俱乐部和高级乡村俱乐部的成员。他们的出身、事业、人脉使他们成为企业富豪的代表。
[1]本章的导语改编自Robert Bendiner，"Portrait of the Perfect Candidate，"The New York Times Magazine，18 May 1952，pp．9 ff.。
虽然只有司法部长和副总统是专业政治人士，但另外两名内阁成员曾经当选为州级官员，至少有五名内阁成员在1952年的总统大选中表现活跃。无论从哪方面来说，他们中没有一个是公务员；总统是他们中唯一一个曾受训于政府（军队）机构的人。
[2]关于作为政治家主要目的的权力，参见Harold D．Lasswell，Power and Personality（New York：Norton，1948）p．20。
内阁中还有四名企业富豪：两位来自通用汽车公司；一位是新英格兰地区最大银行的首席金融家和主管；以及来自得克萨斯州身价百万的出版商。担任农业部部长和劳工部部长职务的是政治局外人，只有一名内阁成员是职业政客，即司法部长，他是纽约州议员和洛德＆戴＆洛德（Lord，Day and Lord）律师事务所的合伙人，但是自1942年以来，他一直担任托马斯·杜威（Thomas E．Dewey）和随后的艾森豪威尔政府的政治经理人。
[3]除非另有说明，本章第一节中呈现的所有统计数据都来自于1789年至1953年6月期间，对以下职位的起源和职业的原始研究。对于本研究中较早发布的材料，该材料不包括艾森豪威尔管理的部分，参见C．Wright and Ruth Mills，"What Helps Most in Politics，"Pageant，November 1952。另参见H．Dewey Anderson，"The Educational and Occupational Attainments of our National Rulers，"Scientific Monthly，vol．xxxx，pp．511 ff.；和Richard B．Fisher，The American Executive（Hoover Institute and Library on War，Revolution and Peace；Stanford University Press）。如果我们想要理解高级政治家，我们收集的不是一两名，甚至是五十名政治家的信息，而是必须收集那些担任最高政治职位的几百名政治家的信息，在这个简单的意义上说，他们就是政治精英。本注释中提供的统计数据涉及513名男子，他们在1789年至1953年6月期间担任以下职位：总统，副总统，众议院议长，内阁成员和最高法院法官。称任何挑选的男人为"政治家"或"政治精英"，挑选本身会招致不同意见。在这个挑选过程中，我试图只把美国政府中的顶尖职位包括进来，主要的遗漏涉及立法者：甚至包括在这幺长的时间内，遗漏了众议院和参议院的委员会主席，这超出了我的研究手段。 然而，这样的人是"政治家"的原型。但是，在这一节中，我对美国政治家不感兴趣，而是对那些正式的政府首脑感兴趣。他们是否是政党政治家是我想要找出的答案。的确，有时参议院的领导成员，甚至是重要州的州长都行使了国家政治权力，而没有在这里研究的任何最高政府职位任职。但是许多参议员和州长都陷入了我所说的网络中：在513人中，94人是州长，143人是美国参议员。当然，我并不是认为我所挑选的513名政治家----那些已经担任这些职位或者马上就要担任这些职位的人----是最强大和最重要的参议员和州长。"政党政治家"同样将在第十一章平衡理论中讨论。在美国历史上，进入政府最高层的500多人中，六分之一有相当富裕的家庭环境，他们是一个个过着舒适生活的男孩，父亲通常很成功，一般是当地社会中的富人。他们的家庭----在美国上层人口的5％或6％之中----能够在他们选择和追求职业生涯的过程中给予他们独特的优势：28％的人来自于上流社会，拥有土地财富，大商人，实业家，全国杰出的金融家，或具有大量财富和国家地位的职业家庭；30％来自富足的中上阶层，商人，农民和专家，他们虽然没有在全国范围内产生大影响，但在他们各自所处的地方都相当成功和突出。24％的人来自既不富有也不贫穷的中产阶级；他们的父亲是普遍受到尊重的商人或农民，或者在法律和医学领域就职，或者在未来的政治家离开学校的时候就已经离世，把他们繁荣的家庭置于不那幺舒适，但是可控的情境下。最后的18％的人来自下层家庭----13％来自小企业或小农户家庭，这些家庭过得不是那幺好，但可以轻易地远离赤贫；5％来自工资工人或贫困的小商人和农民。从职业上来看，在每一代人中，政治家来自商业和专家家庭的比例远远大于这些家庭在整个人口中所占的比例。 专业人员所占的比例从未超过7％，多年来平均约为2％；但44％的政治精英来自于父亲是这些职业的家庭。商业人士从未超过美国总劳动力的10％，但25％的政治精英是商人的儿子。 农民的比例从未下降到18％以下，平均超过了劳动力的50％，但只有27％的政治精英来自农庄。此外，儿子成为政治精英的"农民"往往更富裕。一个想要进入政治领域的人，有一位是华盛顿州的州长或参议员的父亲，这极少会是一个不利条件，即使是叔叔或者岳父在这样的职位也是非常有帮助的。这些高级政治家中，至少有25％的人他们的父亲在儿子离开学校时身居某种政治职位，当考察所有亲戚的政治关系时，我们发现至少有30％的政治家为人们熟知，在他们职业生涯开始的时候，就有这样的政治关系。在这里有一些下降：在内战结束前，约十分之四的政治家在亲戚之间有政治联系。内战后，约十分之三的政治家在亲戚之间有政治联系。当然，美国政治中有政治朝代。然而，可以肯定地说，在美国历史上，一半以上的高级政治家来自于以前与政治事务无关的家庭。他们更经常性地来自于社会和经济地位高于政治影响力的家庭。由于许多高级政治家来自具有独特优势的家庭，因此不少于67％的人从大学毕业也并不奇怪。 即使在今天----美国教育的历史高峰期----只有6％或7％的美国人年龄足够大，可以去上大学。但是在19世纪的前25年，当很少有人真正接受大学教育时，那些担任高级政治职务的人中，已有54％的人从大学毕业。一般来说，每一代的高层政治家都包括了较大比例的大学毕业生，因此，在一个更高的层面上，和美国人的教育史平行。此外，他们上的大学常常是常春藤盟校，而不是普通大学。在哈佛大学和普林斯顿大学的所有校友中，约有8％的人是高级政治家，排在第一；耶鲁排第三，大约6％。有超过四分之一的政治家上过常春藤盟校，远超过三分之一的人在去常春藤盟校前就读过其他学校。如果包括达特茅斯学院和阿姆赫斯特学院这样的着名学校，那幺三分之一的高级政治家，以及在大学期间花了很多时间的人中，有44％去了顶尖的东部学校。这些人中有一半以上在大西洋海岸长大，在东部接受教育。这个比例如此之高，尽管西部扩张在很大程度上反映了国家应该为死亡率高的地区负责，美国濒临大西洋中部各州，纽约州，宾夕法尼亚州和新泽西州仍然是顶级政治家的"产地"。尽管在1820年和1953年之间，有4 000万国外出生的人移民到美国，但只有4％的美国政治家是国外出生的。只有2％的人在美国之外长大----这些少数都是开国元勋一代的人。美国的高层政治家不仅仅是政治家，事实上，这513人中只有5个人在进入顶级职位之前除了政治领域没做过其他职业。在美国的整个历史中，约有四分之三的人是律师；几乎有四分之一是商人；有少数----4％----从事其他职业。美国经济的工业化直接反映在这样的事实上，即内战之后，商人的数量是之前的三倍多。从那时起，这一事实基本保持不变：自第一次世界大战以来，近三分之一的高级政治家是商人；艾森豪威尔政府中超过40％的人一直从商。
三个最高的决策职位分别是国务卿、财政部长和国防部长，国务卿由来自纽约的全国领先的律所----为摩根大通和洛克菲勒的利益做国际生意----代表担任；财政部长由掌握着三十多家企业的中西部集团高管担任；国防部长是美国第三或四大公司的前任总裁，是美国最大的军事设备生产商。
[4]以下是1953年5月2日担任"负责执行决定"的人员和职位：总统艾森豪威尔；副总统理查德·尼克松。内阁：国务卿约翰·福斯特·杜勒斯；财政部长乔治·M.汉弗莱；国防部长查尔斯·欧文·威尔逊；司法部长Herbert Brownell，Jr.；邮政署长Arthur Sommerfield；内政部长Douglas McKay；农业部长Ezra Taft Benson；商务部长Sinclair Weeks；劳工部长Martin P．Durkin；卫生教育与福利部长 Oveta Culp Hobby。次内阁----部门：副国务卿Walter Bedell Smith；国务院政策规划主任Robert R．Bowie；国务院顾问Douglas MacArthur II；副国务副部长H．Freeman Matthews；负责国会关系的助理国务卿Thurston B．Morton；财政部副部长Marion B．Folsom；国防部副部长Roger M．Keyes；负责立法事务的助理国防部长Fred Seaton；陆军部长Robert T．Stevens；陆军副部长Earl D．Johnson；海军部长Robert B．Anderson；海军副部长Charles S．Thomas；空军部长Harold E．Talbott；空军副部长James H．Douglas Jr.；司法部副部长William P．Rogers；联邦调查局局长John Edgar Hoover；副邮政署长Charles R．Hook Jr.；副内务部长Ralph A．Tudor；副农业部长True D．Morse；商业副部长W．Walter Williams；劳工副部长Lloyd A．Mashburn；卫生及公共服务部副部长Nelson A．Rockefeller；原子能委员会主席Lewis Strauss；公务员事务委员会主席Philip Young；共同安全局主任Harold E．Stassen。次内阁----总统执行办公室：预算局主任Joseph M．Dodge；预算局副主任Percival F．Brundage；国防动员办公室主任 Arthur S．Fleming；国防动员办公室副主任Victor E．Cooley；经济顾问委员会主席Arthur F．Bums；中央情报局局长Allen W．Dulles；国家安全资源局局长Jack Gorrie。白宫雇员：总统助理 Sherman Adams；副总统助理 Wilton B．Persons；总统秘书Thomas E．Stephens；总统新闻秘书 James C．Hagerty；总统特别法律顾问Bernard M．Shanley；总统国家安全事务特别助理Robert Cutler；总统特别助理 C．D．Jackson；总统行政助理Gabriel S．Hauge；总统行政助理Emmet J．Hughes。在获取这些人的信息时，我始终依据的是有关他们的描述，这些描述出现在1953年最初几个月的当代传记中。我要感谢罗伊（Roy Shotland）提供关于这些人的初始备忘录。
剩下四分之三的人是政治局外人。他们中的一些人曾经通过竞选担任公职，有些人仅在政府工作过很短的一段时间，总的来说，他们职业生涯的大部分时间都忙碌于政府和政治以外的领域。大多数政治局外人----实际上39人中有30人（超政治主管半数之多）----在经济、事业或同时在经济和事业上与企业界联系紧密。其余的人一直活跃在其他各种"专业"领域。
[5]Fletcher Knebel，"Ike's Cronies，"Look，1 June 1954，p．61.
这些行政高官中只有三人是职业党派政客(4)----大部分工作生涯在竞选公职和任职中度过；其中只有两人在职业生涯的大部分时间做"幕后"政治经理人或"中间人"；只有九人曾在统治集团任职：其中有三人在军队；有四人是政府公务员；有两人曾经被任命担任过一系列的非行政机构职务。因此，这53名行政主管中，仅有14人（大约四分之一）因其事业可以被称作职业政府管理者或党派政客。
[6]"What goes on at Ike's Dinners，"U.S．News and World Report，4 February 1955.
现在，一个小集团以美利坚合众国的名义制定行政决策。这五十多人的政府行政部门包括总统、副总统、内阁成员；各主要部门、局、机构和委员会的负责人，总统行政办公室的成员，包括白宫的工作人员。
[7]Theodore Roosevelt，由Matthew Josephson引用，The President-Makers（New York：Harcourt，Brace，1940），p．142；另参见威廉·劳伦斯关于梅里曼·史密斯的评论，见《纽约时报》书评中Mister Eisenhower（New York：Harper，1955）The New York Times，10 April 1955，p．3。
二
[8]Herman Finer，"Civil Service，"Encyclopedia of the Social Sciences，vol．III，p．522.
所有这些趋势----（1）政治精英从国家一级开始政治生涯，绕过州和地方政府，（2）从未在国家立法机构供职，（3）政治生涯通过任命而非选举实现，（4）工作生涯中更少的时间花在政治上----表明了立法机构的衰落，以及在高层政治生涯中对选任职位的回避。这表明政治的"官僚化"和在政治高层单纯老式的、通过层层选举、经历过选举政治的职业政治家的衰落。简言之，这些都指向了政治局外人。政治局外人曾在早些时期流行，在我们这个时代更加盛行，并在艾森豪威尔掌权时期获得优势地位。其实，在很大程度上，艾森豪威尔政府是政治局外人的核心层，这些局外人已经占据了政府的行政要职；这个团体主要由企业富豪和军事高层的成员和代理人组成，与民选的职业党派政客结成不稳定的联盟，这些政客曾主要供职于国会，他们之间的利益和联系遍布当地社会。
[9]文职政府部门在现有的公务员规章中是否有所不同，差别很大。 一些机构----比如国家森林局，联邦调查局，美国国家标准局，州际贸易委员会----都非常专业化。"一般情况下，机构越专业，其工作人员对待求职的政治家的态度就越稳当。"参见James MacGregor Burns，"Policy and Politics of Patronage，"The New York Times Magazine，5 July 1953，p．24。当然，这个规则的例外，现在是国务院。此外，公务员的晋升应根据衡量进度报告的价值来进行。"然而，这个制度不能排除评委个人的偏爱，因为上级官员仍然是评判者。"Finer，同上引用的文献，p．521。
以一组美国政治家为例，其从政时间的平均数为22.4年；在非政治性活动上花费的时间是22.3年，因此，政府高层在政治和非政治领域的工作时间大致相当（当然，在这其中的一些时间里，他们同时从事政治和非政治领域中的工作）。但这种概括带有误导性，因为有一个明确的历史趋势：直到内战，高层官员在政治追求上比在非政治追求上花了更多时间。内战以来，典型的政治精英花费更多时间在政治之外的工作上。严格意义上，政客们的政治生涯在1801年至1825年达到高峰，在这一时期，他们65％的工作生涯都在政治领域度过；非政治领域的活动在进步时代----1901至1921年----达到高峰：这个时代的政治家和改革者似乎短暂地获得了政治高位，这一代人72％的工作时间都花费在非政治性活动中。对于1933年以来从政的政客，我无法对他们的职业生涯做统计，因为他们的职业生涯尚未结束。
[10]Encyclopedia Britannica，第11版，vol．6，p．414。
从1789年到1921年，经历了一代又一代，在地方或州政府任职过的政治精英比率已经从93％下降到69％。在艾森豪威尔总统任职期间，这个比率下跌到57％。此外，现在这批政治家中只有14％的人----仅为20世纪早期政治家的四分之一----曾经在州立法机构任职。在开国元勋那一代，即从1789年到1801年，81％的高层政治家曾在立法机构任职。高层政治家中，曾在众议院或参议院任职的比例也有一定下降(3)。进入联邦任职前具有州和地方任职经验的人减少了，有立法经验的人也变少了，这与另一显着趋势有关。底层和立法层的民选职位更多，联邦层面的职位非常稀少。近期的政治精英很可能是通过任命获得职位的，而非通过选举获得。曾经，身处高位的政治精英大部分是通过一级一级的政治体系进行选举。直到1901年，超过一半，通常超过三分之二的政治精英在达到最高位置前，全部或大部分职位都是通过选举获得的。但最近，在一个更重视行政的时代，人们在政治上获得成功，是因为他们自己选举的一小拨人回过头来任命他们：在1933年至1953年间，只有28％的高层政治家主要以民选方式晋升；9％的人以同样多的民选和任命的方式晋升；62％的人在进入高层前的全部或大多数职位是被任命的；1％的人此前没有过从政经验。在艾森豪威尔政府中，36％的人通过选举进入高层，50％的人通过任命而非选举，14％的人此前没有从政经验。
[11]大约88％的政府雇员都有根据公务员制度规定的任期；其余的7％中有一部分受到1947年总统令的保护，即如果一名雇员在任职公务员后从事了非公务员工作，仍然对他进行免职保护；其他一些人被任命与新行政部门任期重叠的职位。Time，20 July 1953，p．14。另参见Burns同上引用的文献，p．8和 "On U.S．Jobholders，"The New York Times，28 June 1953。
这些体系在政治金字塔结构内发生了变化，使新的政治领导位置更值得争取，也改变了占支配地位的政治家们的职业生涯。这意味着绕过当地政治生活，直接晋级政界顶层的可能性越来越大。在19世纪中叶----1865年到1881年----仅有19％的政府高层在国家层面开始自己的政治生涯；但从1901年至1953年，三分之一左右的政治精英在国家层面开始自己的政治生涯。在艾森豪威尔担任总统期间，这一比例约为42％----是美国政治史上之最(2)。
[12]1953年，美国有210万名全职文职雇员，在大陆地区外有近20万名雇员。这些文职人员中，约有120万人在国防部工作；有50万人在邮政署，接下来人数最多的一组（178402人）在退伍军人管理局工作，其次是财政部（85490人）和农业部（78097人）。参见The World Almanac 1954，p．64。
在美国的政治体系中，主动性和决策的中心已经从国会转移到了国家行政部门；国家行政部门不仅急剧扩充，而且权力更加集中，并利用将其推上权力中心的政党。行政部门凭借否决权和专家的建议，在立法问题上掌握了更多主动权。于是，在各行政院及其下属的机构、当局、委员会和部门内，而不是在以往公开的政治舞台上，众多利益冲突和权力斗争已经达到高潮。
[13]关于政府的1500名"主要官员"，参见Jerome M．Rosow对他们的研究，Jerome M．Rosow，American Men in Government（Washington，D.C.：Public Affairs Press，1949）。关于这1500名男性的数据来自于这项研究。
当然，对于政治人物还有其他分类方式，但上述类型----党派政客、专业管理者、政治局外人----更方便理解当代美国政治面貌的社会构成和心理特征。
[14]Time，12 January 1953，p．18.
当然，如果这些政治局外人在行政工作上花费大量时间，他们可以因此成为官僚主义的专家，将他们的职业和期望与政府联系起来。他们可以在政党内勤恳工作，接着成为党派政客，以党内人脉作为权力和事业的基础。但是，他们不需要做任何改变：他们是当权者的亲信，可以被委任为咨询顾问，直接进入核心层，他们对当权者来说，如同牢牢攥在自己手中的权力。
[15]Business Week，27 September 1952，p．84.
政治局外人的职业生涯大部分都不是在严格意义上的政治组织度过的----有可能----是被人引领进这个行业，或者被强迫进来的，或者经常出入政界。他们在职业上被非政治性的经验塑造，他们的事业和人脉都不在政界，从心理学的角度来说，他们根植于其他领域。事实上，在专业人士眼中，他们通常被认为是非政府利益或集团在政府内部的代理人。政治局外人绝不仅出现在共和党中。在民主党中，他们很可能处于蛰伏期，力争得到企业大佬的认可；然而在共和党中，他们很可能已经得到了认可，因此对自己更有自信，对党内高层会如何解读自己的决策更有把握。另一个结果是，作为一名共和党人他可以不那幺虚伪。
[16]参见这篇直截了当，引人注目的文章，"The Little Oscars and Civil Service，"Fortune，January 1953，pp．77 ff.。
就类型来看，如果职业生涯主要在政治轨道上，那幺党派政客和政治官僚是现代政府的专业人士。无论在政党层面还是在官僚层面，不是所有以政治为业的人都是职业政治家。事实上，今天的政治高层并不像官僚，比起政治局外人（Political Outsider），也不像党派政客。
[17]参见Time，20 July 1953，p．14。不仅通过公务员制度来提升工作的专业人员没有被它覆盖，他们失去了工作保障----而且还是政府工作者的大杂烩，例如海岸警察灯光师和印地语翻译，他们"不适合常规的公务员录用制度"。
党派政客的政治生涯是在特定的政治组织内度过的：他是一个政党人。还存在一些职业政客，他们的政治生涯是在政府行政部门度过的，其"政治"程度之高，可以越过行政机构的常规进入决策层。纯粹意义上的政客就是以前的官僚。
[18]Burns，引用文献同上p．8。
我们唯一可以给"政治家"下的定义是，他们或多或少供职于政治机构，并至少将其视为自己的主业。因此，由于美国有两种政治机构，所以存在两类"政治家"。
[19]Business Week，23 October 1954，p．192.
高层政治家没有构成任何一种心理类型，不能按照模式化的动机对他们加以分类和解读。无论职位高低，政治家同有其他追求的人一样，有时参与一些活动只是出于单纯的热爱，比如竞选、结盟和连任；通常情况下，他们被政治事业取得成功带来的声望所吸引；事实上，"为了权力而谋取权力"----非常复杂的动机----通常涉及到行使权力带来的权威感。[2]极少数政客是为薪资所吸引。
(1) 麋鹿组织（Elks），1868年成立于纽约、分散于全美各地的兄弟会组织和慈善基金会。----译注
托克维尔、布赖斯、奥斯特洛戈尔斯基关于美国政治的经典评论都是基于19世纪的经验----通常指从安德鲁·杰克逊到西奥多·罗斯福时期。诚然，许多决定中期政治形势的趋势仍然在发挥作用，影响着我们所处时代中大多数政治家的风格----尤其是位于国会权力中层的政治家。但在20世纪，尤其是"一战"以后，其他因素大大改变了美国政治机构的构成和重要性。美国的政治机构变得更加紧密，范围更加广泛，越来越接近几乎所有由它构建的社会制度。出现了越来越多的危机，无法在当地权力分散的基础上采用旧措施加以解决，越来越多卷入到这些危机中的人指望政府出面解决。对于能够通过政治机构获得和行使权力的人来说，国家形态和常规发生变化无疑增加了他们的权力，新式政客已经占据优势地位。
这是需要牢记的第一点：事实上，现在流行的许多政治家的形象是从早些时代照搬过来的。因此，"美国政治家"不仅被视为可贵的开创者，而且被视为廉价的工具，不仅是大政治家，而且是肮脏的政客，不仅是人民的公仆，也是狡猾的阴谋家。我们对身居高位者的观察不太清楚，对他们的大多数观点是我们借鉴旧时代混乱的模式，然后对自己所处的时代加以解读得出来的。
(3) 在1801年至1825年，63％的政治精英曾在众议院供职，39％的政治家曾在参议院供职；从1865年至1901年，该比例分别为32％和29％；但从1933年至1953年，只有23％的人曾在众议院供职，18％曾在参议院供职。对于引人注目的艾森豪威尔政府，该比例分别为14％和7％。
这幅肖像展示的特征和现代总统的形象差别不大，尽管对他们的解读无法量化。已在美国政府身居要职的人中，至少有两三位集齐了几乎所有你期待的品质。你大可以一刻不停地收集传记趣闻和多彩的图片----但是，关于领袖人物和他们的职业生涯是无法根据这些信息来下结论的。我们必须了解历史和传记是如何相互影响，塑造了美国的政治进程，因为每个时代都会挑选和塑造出具有时代特征的政治人物，以及他们的时髦形象。
一
(5) 在最近对艾森豪威尔的高尔夫和桥牌"密友"的描述中提到的27个人里，只有两个人是严格意义上的"政客"；有他的兄弟弥尔顿、以前的高尔夫密友鲍比·琼斯（Bobby Jones）、最大的广告代理公司之一的总裁和弗里曼·戈斯登（Freeman Gosden），他在《阿莫斯和安迪》中饰演阿莫斯；有一位公共关系行政官和一位华盛顿律师；有两个退休的陆军军官，有退休的陆军五星上将卢修斯·克莱，现在是大陆罐头公司的主席。有三个人只确定身份是当地商人----是奥古斯塔高尔夫球俱乐部（Augusta National Golf Club）的会员。剩下的全是各行各业各个企业的高管，通常是在东部沿海地区。高尔夫球场的代理商是大陆罐头公司、扬罗必凯广告公司（Young and Rubicam）、通用电气、城市服务石油公司（Cities Service Oil Company）、斯图贝克公司（Studebaker）、雷诺烟草控股公司（Reynolds Tobacco）、可口可乐和共和钢铁公司（Republic Steel）。[5]1953年6月和1955年2月，艾森豪威尔先生举办了38场"男性晚宴"，"共招待了294位商人和实业家，81位行政官员，51位编辑、出版商和作家，30位教育家，23位共和党领导人。12个其他团体----农、工、慈善和体育团体----有少数宾客。"[6]在他的各类朋友中，西奥多·罗斯福曾说："我简直无法尊重超级富豪，很多人也都是这种感受。我愿意尊重摩根或安德鲁·卡内基或詹姆斯·J.希尔（James J．Hill），但是把他们中的任何一个人，例如，把伯里或皮尔里教授当成是北极探险家，或者把罗兹当成是历史学家----为什幺即使我强迫自己那样做，也无法做到。"在艾森豪威尔总统结交的朋友中，一位精明的观察家----梅里曼·史密斯（Merriman Smith）曾说："他喜欢金融和工业大王的公司纯粹是因为邓白氏公司的评级，这样说是不公平的。他认为如果一个人努力成为福特汽车公司的总裁，斯克里普斯--霍华德报纸（Scripps-Howard newspapers）的负责人，大学校长或是大主教，这个人必然很能干，非常熟悉他所从事的领域，会很有学问和有趣。"对此威廉·H.劳伦斯（William H．Lawrence）补充说："这种升迁的方式会令年轻的亨利·福特或杰克·霍华德（Jack Howard）感到惊讶。"[7]
战后他荣升为准将并回到俄亥俄州，发现自己是新一任州长的首选人物。两个任期他都以多票数当选，州政府像任何企业一样高效，像任何教堂一样崇高，像任何家庭一样温暖。他的面容像任何企业高管一样诚实，态度像任何销售员一样真诚；事实上，他有些许严峻，也有他独有的友善。所有这些魅力十足的特点，都能透过电视和电台直观地让人感受到，这使他平易近人，像不受任何镜头和麦克风的隔断的磁力一样，吸引着别人。[1]
(6) "有些职位可以直接废除，"《财富》杂志的编辑坚称，"其他人可以保留职位，而另一些人会被赋予真正的权威，直接成为部门负责人。一些更加臭名昭着、不择手段的交易商可能会分流到无害的坏账项目。在政府圈内，这种技巧是分阶段的，'让他在葡萄藤下晾着'或者'把他送到阅览室'。这些方法是白费力气。然而，实际上，这是艾森豪威尔政府能够保证一个重要的、可信赖的敬业团队的唯一方式......新政府必须同时从两个相反的方向处理人事问题：一方面是摆脱那些在意识形态上公开或私下反对共和党政策的高级别工作狂；同时在另一方面，努力使政府部门运转起来，因此吸引一流人才----从长远来看，这是更为重要的目标。"[16]
身为劳资关系方面的专家，他的管理才能和魅力受到商界和工人的一致称赞，他当选为市长，成为军事政治家。他是一位循规蹈矩的政治家，但他对市政府进行了自上而下地改造。"二战"拉开帷幕，尽管有两个年幼的儿子，他依然选择辞去市长一职，成为上校并加入将军的参谋团，他深受将军青睐。他很快就成为深谙亚欧事务的政治家，自信满满地预测着要发生的一切。
(7) 关于外交地位下降的原因，参见第九章：军界地位上升。
这位总统候选人在叔叔的工厂工作，在兼顾大学学业的同时，迅速成长为劳资和管理方面的专家。第一次世界大战期间他抵达法国，仅用六个月的时间他就证明了，若有一场历时更久的战争，他一定会成为知名的政治家。返乡后，他到州立法学院学习了两年，与中学时期的恋人缔结连理，妻子的祖父曾与南方联盟的军队并肩作战。后来他成立了自己的事务所，加入了当地政党俱乐部和麋鹿组织(1)，并在适当的时机加入了扶轮社，到圣公会教堂做礼拜。现在，他的生活非常忙碌，但他可以承受这样的压力，好像他就是为此而生的。1920年代，他担任一些小工厂的代理律师处理劳资纠纷问题，表现十分出色，到1930年代时，没有出现任何严重的劳工纠纷，其他公司注意到了他的佳绩，争相聘用他，在这种的口碑宣传效应下，他于1935年当选为所在城市的市长。
(8) 猎官制度（Patronage System），指新政权上台后大幅度更换公职，将新政权政党的人物任命为公务员。----译注
大约54年前，在俄亥俄州一个简朴、破旧的农场里，诞生了一位最佳的美国总统候选人。这位候选人家族庞大，在"五月花号"抵达美洲大陆后不久，整个家族便从英格兰来到了这片土地。他从小在农场长大，打理日常琐事，对农场事务非常熟悉。高中时父亲去世，坚强、明智的母亲变卖了农场，把家搬到附近的小镇上，艰苦的日子开始了。