雍正的高明，还不仅于此。
我们真的要向这位满族皇帝致敬了！一件向来都虎头蛇尾的事，竟被他做得大获全胜，干净彻底。
就在举国上下穷追赃款、整治贪官的同时，雍正也在思考一个更带根本性的问题：怎样才能从制度上杜绝贪墨，保住官员的清廉？
不错，反腐败连死人都不放过，追穷寇一直追到阎王爷那里，表面上看起来是狠了一点。但在贪墨成风的年代，不下这样一个狠心，就刹不住贪污腐败之风。事实证明，雍正这一系列政策和对策，确实沉重地打击了贪官污吏，帝国的吏治也为之一清。雍正反腐倡廉仅仅五年，国库储银就由康熙末年的八百万两增至五千万两。更重要的是，社会风气改变了。“雍正一朝无官不清”的说法，也许夸张了点，却是对雍正治国的公正评价。
这个问题想得很深。我们知道，反腐和倡廉是联系在一起的。而且，倡廉比反腐更重要。没有保证官吏清廉的制度，腐败就会像割不尽的韭菜，一茬又一茬，真的“野火烧不尽，春风吹又生”。于是，雍正决定进行两项重要的制度改革，那就是耗羡归公和高薪养廉。
可惜，在雍正时代，他们连“死路一条”都没有。雍正的政策是：死了也不放过他！四年，广东道员李滨、福建道员陶范，均因贪污、受贿、亏空案被参而畏罪自杀。雍正下令，找他们的子弟、家人算账！雍正指出，这些家伙自知罪大恶极自身难保，就想一死抵赖，牺牲性命保住财产，让子孙后代享用。因为依照人之常情，杀人不过头点地。人一死，再大的不是也一了百了。可惜雍正不吃这一套，也不管什么常情不常情，骂名不骂名。他要做的事，一定要做到位，谁也别想有侥幸心理。
耗羡，也就是我们前一章说到的“常例”，即火耗、米耗等等。是一种正常税收外的附加税。这是一种半公开、半合法的贪污，弊端甚多又取消不得，连康熙皇帝也只好睁只眼闭只眼，随他去。但雍正不肯含糊，决心改革。他的办法，就是耗羡归公。具体地说，就是将过去由州官县官私征私用的耗羡，统统上缴省库，然后再由省里发给州县。表面上看，耗羡并没有免收，州县也照样拿钱，只不过多了一道手续。这种改革，有什么意义？
看来，赃官们真只有“死路一条”了。
雍正认为意义很大。第一，耗羡归公，就像今天的“费改税”一样，是为耗羡正了名，也为耗羡做了规范。过去，耗羡名不正言不顺，又不能不收，结果是乱收乱摊派。国家得不到一分钱的好处，老百姓却加重了负担，于国于民都不利。现在，耗羡归公了，国家便可以名正言顺地进行规范（主要是规定提取的比例），而州官县官因为多收无益（反正只能从省里领到规定的数额），就不会再乱摊派。这样，老百姓并没有加重负担，国家却得到了好处，于国于民都有利。
这就不但要追赔，还要抄家。元年八月，雍正采纳了通政司官员钱以垲的建议：亏空官员一经查出，一面严搜衙署，一面行文原籍官员，将其家产查封，家人监控，追索已变卖的财物，杜绝其转移藏匿赃银的可能。赃官们的罪一经核实，就把他的家底抄个干净，连他们的亲戚、子弟的家也不放过。雍正下令：“丝毫看不得向日情面、众人请托，务必严加议处。追到水尽山穷处，毕竟叫他子孙做个穷人，方符朕意。”此令一下，全国一片抄家声，雍正也得了个“抄家皇帝”的封号，甚至连牌桌上都有了一种新打法：抄家和（音“胡”）。
第二，端正了上下级的关系。过去，征收耗羡的，是州官县官。支配这些附加税的，也是州官县官。他们的上司，既无从征收，更无权支配。当然，州官县官收了耗羡，也要分送上司，结果上司反倒成了靠州县养活的人。这样一来，就势必造成一个严重后果，即“州县有所借口而肆其贪婪，上司有所瞻徇而不肯查参”。也就是说，州县的贪墨会越来越猖獗，而上级的监察反倒越来越疲软。为什么呢？拿了人家的手软嘛！
雍正还规定，严禁任何人垫付或代赔。过去追赃时，常有下属和百姓代为清偿的，而朝廷往往只要能收回银两，也就不管钱从何来。然而雍正不以为然。他说，即便下属州官县官有富裕，也只能用来造福地方，怎么可以替贪官退赃？至于士民代赔，更是混账。无非一是土豪劣绅勾结官府，想留下那贪官继续执政；二是流氓恶棍趁机敛财，借替长官还债为名敲诈百姓。因此雍正明令不准。他的板子，必须结结实实地打在贪官污吏的屁股上。
耗羡归公以后就不一样了。州县征求耗羡，不过是完成任务；上司发还耗羡，也不过是发放津贴。对于双方来说，都不是“红包”。既然不是红包，也就没有人情，该怎么着就怎么着。州县既不敢借口孝敬上司而加重盘剥，上司也可以理直气壮地管理下级。所以，耗羡归公虽然麻烦一点，却不是多此一举。这就是雍正所说的：“与其州县存火耗以养上司，何如上司拔火耗以养州县乎！”颠倒一下，大不一样。
索赔也不含糊。杀人偿命，借债还钱，亏了国库，岂有不赔之理？雍正下令，清查之中，无论涉及到什么人，都决不宽贷。比如户部查出亏空白银两百五十万两。雍正责令户部历任尚书、侍郎、郎中、主事等官吏共同赔偿一百五十万两，另外一百万两由户部逐年偿还。雍正自己的十二弟履郡王允祹因为主管过内务府，在追索亏空时，还不出钱，只好将家中器物当街变卖。皇上至亲尚且如此，还有哪个官员能够赖账？
因此雍正相当看重这一道手续。耗羡归公初行之时，一些州县认为其中一部分反正要返还，干脆先扣下来算了，免得麻烦。然而雍正不准。他认为，此例一开，后患无穷。如果允许州县自行留成，那比例一定没有谱，“势必额外加增，私行巧取，浮于应得之数，累及小民”。上司因为应取之数已足，也就不再过问，结果难保不产生新的腐败。因此，耗羡必须全部如数缴公，再由督抚按数发还。宁肯麻烦一点，也要堵住漏洞，防患于未然。
罢官是针对所谓“留任补亏”来的。这也是历朝历代的老办法，即查出亏空后，勒令该官在限期内补齐。但是，有哪个贪官会从自己身上挖肉下来填补亏空呢？必然是加紧盘剥百姓。正所谓“不取于民，将从何出”？结果，国库是充盈了，百姓却大吃苦头。雍正要改革，既要国富，也要民强，不能让贪官污吏分文不损，平民百姓加重负担。因此，他的对策，是先罢官，后索赔。一个被罢免的官员当然无法再鱼肉百姓了，他们只能自己掏腰包，自己出血。至于这些官员是怎样好不容易才熬到那个官位的，雍正可不管。他的观点是：“朕岂有惜此一贪吏之理乎？”
雍正规定，归公的耗羡，有三大用途。一是填补亏空，二是留作公用，三是发放“养廉银”。这是耗羡归公的配套措施，也是反腐倡廉的配套措施。雍正为人虽然不免冷酷刻薄，但他的冷酷刻薄只用于权力斗争，也只施加于他仇恨和憎恶的人。对于一般人，他是通情达理的。他并不要求官员们饿着肚子办公（也办不到），相反还主张他们有体面的生活。他认为，大小官员，都应该“取所当取而不伤乎廉，用所当用而不涉乎滥”，既不可以盘剥百姓鱼肉子民，也不可以故作清贫沽名钓誉。但是，俸禄不能提高，而贪污又不允许，官员们怎样才能保证生活的体面呢？这就要靠“养廉银”。所以，耗羡不可不收，也不能不给官员们用，但要有规矩。一是要适度，二是要合理。其标准，则是官职的高低、政务的繁简和赋税的多寡。由这三个坐标系定出养廉银的数额，多收就是贪墨。
现在雍正便可以“关门打狗”了。打的办法也有三种：一罢官，二索赔，三抄家。
养廉银的数字相当可观。比如总督的年薪是白银一百八十两，而福建总督（浙闽总督）的养廉银则是一万八千两，一百倍。县官的年薪是四十五两，而其养廉银至少也有四百两，多的可达两千两，倍数也很不小。雍正的意思很明确：你们的合法收入已经够用了，再贪污就是存心找死。
雍正当然不能让他们得逞，于是反其道而行之，先查挪用，后查贪污。而且，在追补赔偿时，先赔挪用部分，后赔贪污部分，一分一厘都不能少。更重要的是，无论贪污还是挪用，每一笔账都要查清楚，不能混淆。这一下，贪官们最后一条退路也被堵死。
养廉银的另一层意思，则是官员收入的公开化。以前，官员们收耗羡，收礼金，收常例，全都是“黑箱操作”。谁贪谁廉，弄不清楚。现在清楚了。以后谁的收入和养廉银差距太大，就可以查他的“巨额财产来源不明”罪。因为雍正在推行养廉银制度的同时，还做了三件事情，或者说三个配套措施。
墨吏们掩饰亏空应付检查的主要方法，无非是这三种：靠上司包庇、借钱粮充账、花小费报销。这三条退路都被雍正堵死，他们也只好认账。但他们还有一个手腕，就是把贪污说成是挪用。这是避重就轻之法。我们知道，钱粮的亏空，原本有两个原因，即贪污和挪用。虽然都犯了王法，但贪污罪重，挪用罪轻。何况，挪用有时还是因公，比如紧急救灾、临时招待、应付上司等，属“情有可原”。而历朝历代的做法，都是先查贪污，后查挪用，这就给贪官留了空子。雍正对这一弊端了如指掌。他说，“借挪移之名，以掩其侵欺之实”，是贪官污吏的一贯伎俩。如果“万难掩饰”，便把数额多的说成是挪用，数额少的说成是贪污，“为之脱其重罪”。结果，是“劣员无所畏惧，平时任意侵欺，预料将来被参（举报），亦不过以挪移结案，不致伤及性命，皆视国法为具文，而亏空因之日多矣”。
一是给吏、户、兵、刑、工五部尚书、侍郎（正副部长）和管部务的大学士发双俸。因为他们没有养廉银可领，手上又有权，难免地方官来和他们搞权钱交易。其他京官，也有所津贴。二是规定办公费用。这些办公费也发给各地方官，任其使用，不再实报实销。这样一来，官员们办公，用的就是自己的钱，当然要学会节约。结果，借口办公要用钱而损公肥私的漏洞堵住了，奢靡之风也刹住了。第三件事情就是取缔陋规。具体地说，就是严禁馈送礼金和索取规礼。所谓“规礼”，就是约定俗成的礼金。比如山东的州官县官拜见巡抚一次，衙门里就要收门包（也就是开门费和通报费）十六两。缴纳一千两税银，则要另缴三十两手续费。下级拜见上级，本来是谈公务，却要先用银子做敲门砖；纳税人缴税是尽义务，却要另外拿钱答谢收税人。这是什么规矩？混账规矩！因此雍正勒令取缔。他很赞成田文镜的观点：“欲禁州县之加耗加派，必先禁上司；欲禁上司，必先革陋规。”因此雍正通令全国：“倘有再私收规礼者，将该员置之重典，其该管之督抚，亦从重治罪。”
海瑞是个地方官，当然只好如此。雍正是帝国元首，岂能容忍部院官员如此贪墨？但他知道，讲道理是没有用的，做思想工作也是没用的，甚至杀一儆百也是不管用的，唯一的办法是改革制度。于是，就有了会考府这个中央集权的审计机关。从此，各地方上缴税银或报销开支，各部院动用钱银和报销经费，都要通过会考府会考（稽查核实），谁也做不了手脚。部院长官既无法贪污，地方官员想通过花一点好处费，就把自己上百万的亏空全部赖掉，也成了不可能的事。
现在，雍正几乎是把所有导致腐败的漏洞全堵住了。他应该成功了吧？
雍正的又一个重要举措是成立“会考府”。会考府是一个独立的核查审计机关，成立于雍正元年（公元1723年）正月十四日。它的任务，是稽查核实中央各部院的钱粮奏销。雍正深知，钱粮奏销，漏洞很大。一是各省向户部上缴税银或报销开支时，户部要收“部费”，也就是现在说的“好处费”“茶水费”。没有“部费”的，哪怕是正常的开支，亦无手续或计算方面的问题，户部也不准奏销，甚至拒收税款。相反，如果有“部费”，即便是浪费亏空上百万，也一笔勾销。二是各部院动用钱粮，都是自用自销，根本无人监督。这也是多年积弊，古已有之的。比如海瑞当应天巡抚时，上缴国库的税银就因为没有“部费”而被户部拒收。海瑞的办法，是写信给户部长官，质问他们是为公还是为私。户部知道海瑞惹不起，这才收了税银。
可惜没有。
不过，这还只是雍正一系列对策的一部分。
公元1735年，雍正去世，乾隆继位。就是从他这个宝贝儿子、历来被吹捧得无比之高的高宗纯皇帝开始，大清帝国又重新走向腐败。乾隆朝大学士和珅，家财竟达八万万两，相当于当时政府十年的财政收入，法王路易十四私产的十四倍；也相当于雍正五年国库储银的十六倍，康熙末年国库储银的一百倍。
这一下，谁也不肯借钱借粮给贪官们了。富户们不想得罪官员，更怕得罪皇帝。再说，他们也不愿意自己的钱粮白白地送给公家。贪官污吏的又一条对策被雍正事先粉碎。
古人云：“君子之泽，五世而斩。”雍正的改革不及二世而斩，流产也未免太快了一点。
可惜这种伎俩也逃不过雍正的法眼。雍正在派出特派员的同时，也给这个地方的老百姓先打招呼：谁也不能借钱粮给官府。要借也可以，这些钱粮既然被说成是官府的，朕就认它是国家所有，你们这些借钱借粮给官府的人，就再也别想把它们收回去。
这是很值得我们深思的。
贪官们当然不愿束手就擒。他们还有对策，即借钱借粮来填补亏空。这也是老办法：上面要来查账时，就从当地富户那里借些钱粮来放在库里。上面的来人一看，分文不少，检查团一走，这些钱粮又还回去。因为是官借，利息既高，又不怕不还，再说富户们也不想得罪地方官，因此这个办法也屡试不爽。
雍正以前，中国历史上也曾有过多次虎头蛇尾、不得善终的改革。究其所以，无非决心不大，力度不强，准备不足，思路不对，配套措施跟不上等等原因。这些问题，雍正都没有。第一，雍正是皇帝，而且乾纲独断，大权独揽，说一不二，雷厉风行，这是历代改革名臣所无法比拟的。第二，雍正久在藩邸，辅政日多，做皇子时，就已经洞悉帝国弊端，对将来的改革早有成熟的思考，可谓预谋已久。第三，雍正的改革，思路完全对头，措施也很得当，可谓紧锣密鼓，丝丝入扣，步步为营，切中肯綮。许多做法，直到今天也仍有借鉴意义。还有一点也很重要，那就是雍正完全具备一个改革家的条件和素质。他自信十足又洞悉下情，勤政不息又讲究效率，刚毅果断又处处小心，广开言路又从善如流。他不是自不量力又好大喜功的皇帝，也不是好胜心切又文过饰非的庸主。他的强力意志和铁的手腕，是建立在这样三个基础之上的：关外旗人的剽悍英武，预政皇子的丰富阅历，满汉文化的精神熏陶。这就使他的改革，既能有大动作，大手笔，又防微杜渐，严丝合缝，总之是长袖善舞，游刃有余。
雍正的对策是派出钦差大臣。这些省级或副部级的特派员直属中央，与地方没有任何瓜葛，而且都是为官清正又精明强干的能员。这些人，既无前车之鉴，又无后顾之忧，且直接归皇帝领导，不尽心也会尽心。何况，这些特派员也不是光杆司令。雍正从各地抽调了一大批候补州县随团到省，与特派员一起查账。查出一个贪官污吏，立即就地免职，从调查团里选一个同级官员接任。这是一着妙棋，也是一着狠棋。因为雍正深知，官官相护，是官场顽症。历来的继任官，总是会帮着前任补窟窿，然后自己再留下一大笔亏空，让后任去擦屁股。亏空之所以总也补不上，这是其中的原因之一。但这一回，后任是来查账的，当然不会替他打圆场，做掩护。这样，这个贪官就再也无处遁逃，只有低头认罪，接受处罚。而且，因为没有后任给他补漏洞，他当然也不愿意为前任背黑锅。于是，就连他的前任，甚至前任的前任，如有贪污挪用，也难逃法网。
那他为什么终于还会失败？
雍正确实太了解下情了。他知道，靠贪污犯去查自己的贪污，那是永远也查不出来的。他们的上司也同样不可靠。因为没有一个贪污犯不巴结上司，不给上司行贿送礼。如果他不巴结上司，或者上司不接受贿赂，他还能混到今天？早就被查出来，被弹劾罢官了。即使他的上司是清廉的，也不可靠。因为地方上的亏空如此严重，贪墨如此猖獗，他们居然毫无动作，那就只可能是三种情况：要么是昏官，对下情一无所知；要么是庸官，知情而不敢举报，或无力纠察；要么是混蛋，为了保住自己的官位官声，对下面的胡作非为睁眼闭眼，包庇纵容，搞“地方保护主义”。靠这些人去清查亏空，那才是竹篮打水一场空。因此即便他们手脚干净，也不能依靠。
我们不妨反过来看看，他当时为什么能够成功。
这一下，贪官污吏全都傻了眼。
雍正的改革，在他执政期间能够卓见成效，除前述原因外，还因为他依靠了手中唯独帝王才有的绝对权威。也就是说，他能够推行改革，靠的是强权和特权。所谓“雍正改元，政治一新”，离不开这个最重要的条件。比如耗羡归公，最早是湖广总督杨宗仁、山西巡抚诺岷和河南巡抚石文焯提出来的。雍正将这一议案交九卿会议讨论，结果是多数不能赞成。其他官员，也纷纷上疏反对。如果这样争执下去，这项改革的实施，就会成为永无期日的事情。雍正的办法，是发出上谕，斩断争论，并将碍事的官员调离，强制推行。他甚至连在山西搞试点的建议都不采纳。他说：“天下事，惟有可行与不可行两端耳！如以为可行，则可通之于天下；如以为不可行，则亦不当试之于山西。”显然，如果不是他独断专行，由着官员们去争论，这项改革当时就泡了汤。
雍正的自信是有道理的。他确实不是糊涂皇帝，更不是纨绔阿哥。而且，与乃父康熙皇帝相比，他还有一个优势，就是洞悉下情。各级官员有什么鬼心眼，小动作，官场上又有哪些流习和积弊，他都一清二楚。他深知，下级对上级，地方对中央，向来就是“上有政策，下有对策”。中央的政令到了下面，没有不打折扣的。清查亏空牵扯到那么多官员的切身利益，岂有不研究对策之理？那好，你研究，我也研究。你有对策，我更有对策。我的对策是：先研究你的对策，再出台我的政策。我的政策是针对你的对策来的，看你还有多少对策！
这就是所谓“唯以一人治天下”了。或者说，就是人治和独裁。从耗羡归公这件事看，独裁和人治也没什么不好。如果雍正不独裁，事情就做不成。但这种制度是极其靠不住的。试想，如果有此独裁之权的是个混蛋、草包或者暴徒，会怎么样呢？他强制推行的，恐怕就不是耗羡归公或摊丁入亩等利国利民的改革，而不知道是什么祸国殃民的名堂了。
然而雍正信心十足。
也许，正是预见了这一危险性，中国文化才设计了德治和礼治的方案，作为对皇帝“一人政治”的制约。也就是说，皇帝也不能胡来。所作所为，必须有德、遵礼。但这也是想得倒好而已。因为德与礼又同时规定了，皇帝的绝对权威是不容置疑和不可动摇的。如果你反对皇帝的独裁，那么，悖德和违礼的反倒首先是你自己。因此，尽管有德与礼的制约和规范，历史上失德无礼的皇帝仍并不少见。德与礼拿他们毫无办法，只有等着改朝换代的时机到来。
康熙六十一年（公元1722年）十二月十三日，即康熙皇帝去世刚好一个月时，雍正皇帝下令户部全面清查亏空钱粮。雍正不顾乃父“尸骨未寒”，就要对康熙留下的积弊大动干戈，可见其决心之大，也可见事情之紧迫。这是雍正即位之后的第一个大战役，关乎国本，也关乎帝位。一旦无功而返，或半途而废，不但雍正自己身败名裂，国本也可能为之动摇。因此只能胜，不能败；只能进，不能退。
当然，德与礼也规定了，君无道，可以天下共诛之，天下共讨之。不过，这种“无道”，一般公认应该达到桀、纣的程度。如果只是像明代的万历皇帝那样消极怠工，德与礼也同样无可奈何。
不过，事情还得从清理亏空做起。它是最好的突破口，也是当务之急。
其实，即便是勤政睿智如雍正，也不是没有问题的。雍正为了保证自己大权独揽，又不出任何差错，只好亲自听取各方意见，亲自过问大小政务。于是，他每天除完成各种礼仪，接见众多官僚外，还要亲自阅读大批奏章，并一一作出批复，平均每天撰写朱批七八千字。任何从事写作的人都知道，每天七八千字是什么概念。有几个皇帝能有雍正这样勤奋的精神、敏捷的头脑和旺盛的精力？就是有，迟早也得累垮。他的后任，或者没有他的头脑，或者没有他的精力，或者没有他的工作热情，或者不想把自己累垮。雍正的这一套做法，只可能后继无人。
由此可见，亏空关系到吏治，吏治又关系到体制，这是一个连环套。这个连环套上的每一个环节，都含糊不得。如果说，打江山要靠枪杆子，那么，治江山就得抓钱袋子，所以亏空不能不补。吏治的腐败是最大的腐败，所以吏治不能不抓。两件事既然都与制度有关，则制度也不能不改。雍正把这一切看得十分清楚。因此，清理亏空这件事，在他那里就变成了体制的改革。
更重要的是，雍正改革赖以成功的条件和他改革的目标是根本相悖的。雍正要惩治的是腐败，反腐败的力量是他的特权，而特权又恰是腐败之源。没有特权，不会滋生腐败；没有特权，又无法惩治腐败。这是一个死结。在封建专制的王朝时代，没有人解得开，雍正也不例外。
然而钱粮的亏空，又不简单的只是一个经济问题。各地亏空的钱粮到哪里去了？雍正看得很清楚：不是上司勒索，就是自身渔利，而户部的银子，则被皇帝和权贵们在“不借白不借”的心理支配下“借”走了（其实也就是侵吞）。这么多人来挖国家的墙脚，国库还有不空的道理？但是，从中央到地方，各级官员的贪污、挪用、借支公款，又确有其“不得已”处。因为清从明制，官员俸禄极低。正一品官员的年俸不过纹银一百五十两，七品县令则只有四十五两。这点奉银，养家糊口都成问题，更不要说打点上司、迎来送往和礼聘幕僚了。从这个意义上讲，明清两代吏治的腐败，是给逼出来的。
还有一点，也是雍正想不到的。他改革的阻力，并非只是一批冥顽不化或居心不良的官员，还有强大的传统势力。这种势力是一种文化力量，并非哪个人可以扭转和对抗。比方说，他能不让人们讲人情，讲面子，讲世故吗？不能。那他就无法根除这些现象：请客送礼、拍马逢迎、拉帮结派、党同伐异、争风吃醋、损公肥私、敷衍搪塞、扯皮推诿、人情大于王法等等。这些东西不铲除，政治的清明和官吏的廉洁最终都只能是一句空话，被整治的腐败迟早也会死灰复燃。
国库空虚，关系非浅，新皇帝岂能坐视？
雍正当然不可能反对特权，反对人治，反对传统文化。
雍正的前任圣祖仁皇帝康熙，亲手创造了一个“太平盛世”，也留下了严重的后遗症：吏治腐败、税收短缺、国库空虚。雍正接手时，国库储银仅八百万两，而亏空的数字却大得惊人。雍正说：“历年户部库银亏空数百万两，朕在藩邸，知之甚悉。”又说，“近日道府州县亏空钱粮者正复不少”，“藩库钱粮亏空，近来或多至数十万”。如此看来，则堂堂大清帝国，竟是一个空架子。外面看强盛无比，内里却空空如也。
所以，雍正他成不了赢家。
雍正的帝国情况不妙。
关于这一点，本书在《海瑞》一章中已有阐述，请参看。