1853年10月底，无计可施的吴健彰利用两艘炮舰，在黄浦江上设立了一座 浮动海关。美国领事随即发布通告称：美国商人应该向浮动海关纳税，美国领 事馆不再代清廷征税。这种做法"两全其美"，既满足了吴健彰的要求（承 认浮动海关），也满足了美国商人的要求（由美国领事馆代征关税是难以逃逸 的，而浮动海关则形同虚设）。但英国方面仍无意承认吴健彰的浮动海关。文 翰认为：征收关税的前提条件是对贸易提供保障，脆弱的浮动海关显然不能提 供这种保障。所以，在吴健彰重建起一个真正的海关之前，阿礼国的暂行章程 将继续有效。吴健彰无法反驳文翰，因为就在浮动海关设立的第二天，一艘卸 完货又装满货的奥地利商船没有缴纳任何税款，也未留下任何与缴税相关的承
其实，在文翰发出这项指示之前，阿礼国已经制定了相似的政策，名为 "海关机构不存在期间船舶结关暂行章程"。章程的核心内容是由英国领事馆 暂时替代被摧毁的清廷海关向英国商船征收关税。同在上海的美国领事表示支 持阿礼国的这项政策。英国政府也对文翰与阿礼国的做法表示赞同。英国枢密 院贸易委员会指示文翰，如果清廷恢复了在上海的秩序，也恢复了征收关税的 能力，那么可以将领事馆代为征收的税款移交给清廷。如果清廷无力回到上 海，领事馆也无力继续代为征税，可将所有已收税款返还给纳税人。有意思的 是，吴健彰不满英美两国领事的这项政策，英美两国的商人也同样不满这些政 策。因为此时此刻，其他国家的商船正在上海港进进出出如入无人之境，“关 税” 一词对他们而言已不存在。15
诺文件，便从港口扬长而去。所谓的浮动海关，对该商船毫无办法。16
1853年9月份，小刀会攻入上海县城，洗劫了租界内的上海海关，道台吴健 彰逃进了英租界。吴健彰试图在英租界重设海关，但他的行动遭到英方抵制。 英方的理由是：若允许吴健彰这么做，就相当于用英国的炮舰和军队来保护他 为清廷征税，这违背了租界在清廷内战中保持中立的立场（此说有狡辩意味， 毕竟海关原本就设在租界）。文翰同时指示阿礼国，称基于中立立场，目前海 关的税收不能缴付给正在上海角力的双方中的任何一方，为将来免生麻烦，领 事馆应在允许英国商船离港之前，向他们索取一份进出口货物的清单，以便将 来履行关税补缴义务时有单据可查。14
奥地利商船的扬长而去引发了连锁反应。
文翰的不介入立场也没有坚持太久。
先是法国领事宣布：在清廷重建一个真正的海关之前，法国商船在上海港 不会缴纳任何关税，否则法国商人将在与他国商人的竞争中处于劣势。随后， 美国领事也宣布，依据最惠国条款，既然法国商船进出港口已免缴关税，那 么美国商船也将享有相同的权利。英国方面，阿礼国也在1854年初向吴健彰施 压称：“我不能无限期地为中国海关继续征税，条约上我也找不到这样的责 任。"文翰也训令阿礼国发布通告，给予英国商船与法国、美国商船同等的不 纳关税的待遇。17
了他的权限。13
作为应对，吴健彰先是在租界外的虹口重设了海关，但前往申报纳税者寥 寥无几。然后他又在白鹤渚和闵行设立了两个征税关卡，两个关卡一南一北， 目的是控制内陆与港口之间的货物流动。若英、美、法等国全面拒绝缴纳关 税，吴健彰就会利用这两个关卡对进出货物抽税。税卡设在租界之外的内地， 且被征税对象是运出或运入货物的清廷百姓，吴健彰觉得自己有能力将征税活 动落到实处。很快，这两个关卡的设立就引起了英、美、法三国领事的集体抗 议，理由是不在通商口岸而在内地征收关税违背了条约的规定，而脱离了外国 领事监督的内地税卡必会带来漫无限制的勒索。
失望的英国商人只好集体向文翰呈文诉苦。商人们控诉清廷懦弱无能， "对于它的臣民不能控制"，可能造成价值上百万英镑的货物在上海毁灭，而 唯一可以避免悲剧的做法，“就是延期以现款完税"。文翰在回复中拒绝了商 人们的请求，理由是不能因为一个与英国有条约关系的君王与他的臣民之间发 生了战争——这战争使英国商人受到了损害——就认为英国政府有权力废止该 条约关系中的重要部分。商人们又辩称说自己的要求并非免税，只是临时延缓 征税，文翰的回复仍是拒绝介入，理由是征收关税不许拖欠乃清廷毋庸置疑的 权力，除非得到清廷的许可，否则他无法单方面做出延缓纳税的决定，那超出
为了打破僵局，阿礼国提出了一个新方案，建议由"诚实精干的外国成员 与清廷当局合作"来重建上海海关。英、美、法三国领事联合向时任两江总督 怡良提出请求：为奠定上海海关永久性的行政基础，上海道和三国领事有必要 商谈缔结一个协定，如此海关才能重建，英国方面才能将之前代收的关税交给 怡良。
这项措施只实施了大约一个月，原因是英国驻华全权公使文翰(Sir Samuel George Bonham)不希望领事馆成为是非之地。商人们未必能按时补缴税款，他 们提供的担保品也未必会被按时赎回，由领事馆负责将担保品变现也不是容易 的事情，最后难免演变成清廷海关与英国领事馆之间的税务纠纷。文翰指示阿 礼国，除非得到上海道台吴健彰正式的许可，否则必须停止这种做法。12
1854年6月底，吴健彰与三国领事在昆山举行会谈。会谈的结果是清廷海关 将雇佣外国人，外国领事将对海关事务拥有很大介入权。比如各领事可以提名 一位外国人为海关委员，上海道须按领事的提名任用。这些委员为清廷办事， 但审判其是否渎职的法庭是混合制度，上海道台拥有两票，三国领事各拥有一 票。外国委员拥有核查检阅海关文档的权力。海关文件须由一个或多个外国委 员副署才能生效。一般认为，怡良之所以同意以这样的方式重建上海海关，是 因为他急于得到英国领事控制下的欠税，否则就得接受可能损失全部上海关税
该年初，太平军占领南京，邻近的上海受到震荡，人心惶惶，贸易陷入停 滞状态。银根紧缩，英国商人无法获得足够的现金来缴纳关税，只好向领事阿 礼国求助。阿礼国与上海道台吴健彰商榷，希望由领事出面担保将来补缴税 款，换取清廷海关给外商们发放出口许可文件。吴健彰的回复是鉴于目前形 势，他可以破例将外商缴纳关税的期限放宽一个月，时间从商船离港之日算 起。随后，阿礼国通知英国商人，要他们将应缴税款的相关文件提交给领事 馆，提供与之价值相当的资产(比如债券、房产凭据等)作为担保，且签订一 份按期缴纳关税的承诺书。如此，领事馆就可以发放证件，允许他们的船只带 着货物离港。
的现实。“外籍税务监督制度"就此成型。
如此磕磕绊绊维系至1853年，清廷海关终于到了发生变革的关键年份。
在1858年的《天津条约》附《通商章程善后条约》中，这个"外籍税务监 督制度”又发生了一些变化。首先是各个通商口岸在任用洋人一事上采取了相 同的政策，原因是外商抗议该制度只施行于上海，对其他口岸的商人不公平。 其次是"帮办税务"的洋人改由清廷方面邀请，不再由英、美、法三国领事推 荐，如此一来，洋员的行为就不再代表他的国家，英、美、法三国政府也就不 必承担其行为引发的责任。稍后，南洋大臣何桂清责成英国人李泰国(Horatio NelsonLay)负责选拔招募所有通商口岸的海关洋员。18
"外籍税务监督制度"的由来
1861年，清廷设立总理衙门主管洋务，雇佣有洋员的海关被划归总理衙门 管辖。是年1月份，李泰国被总理衙门正式任命为第一任“总税务司”。此后直 到1906年，总税务司一直是总理衙门的下属机构。1862年，李泰国因"阿思本 舰队”事件失去清廷的信任。1863年，罗伯特-赫德正式成为清廷的海关总税 务司，在这个职位上，他一直干到了 1908年。
万匹左右，这些布多数是以颜色布或花边布的名义进口，这样的话它们的纳税 标准就只有一钱，而非二钱八分。按《北华捷报》(North China Herald)的说 法，走私状况加剧的核心原因，是商人们深谙与中国官员胥吏的合作之道。"
清廷之所以愿意在长达数十年的时间里默许海关由洋人掌控，一个最重要 的原因，是洋人掌控下的新式海关能提供更多的税收。清廷传统的海关管理模 式，只要求税关每年上缴一笔固定数额的税款，余者由税关自行支配。如广州 在1842年之前，作为唯一的对外通商口岸，其关税正额是90万两白银。五口通 商后，广州的税额跌至从前的三分之一。启用洋人的新海关运作模式后，1861 年的广州海关已上升至可以给清廷上缴123万两白银。同期的福州海关每年可以 上缴150万两，上海海关约为250万两。19
第一个结果是英国领事卸掉了缉私责任后，英国商人与其他国家商人的政 策待遇回归平等。第二个结果是走私状况更加严重。有统计称，在新政策实施 的四个月里，只有850匹印花布申报了进口，同一时期售出的印花布却多达2.5
"如果我们有一百个赫德"
新办法带来了两个结果。
有流传的说法称，“英国人赫德控制下的晚清中国海关基本上杜绝了贪 腐，是大清帝国唯一没有贪污腐败的衙门"。为完全没有贪污腐败，当然是夸 张的说法。不过，自19世纪60年代起，晚清海关确实长期对外维持着廉洁的 形象。 ,
第一条规定外国商船到埠，其申报必须通过该国领事，再由受托人向清廷 海关申请开仓卸货的许可文件。也就是外国领事虽不再负责缉私，但仍须介入 海关货物的申报工作。这种捆绑显示了清廷的不甘，但对外国领事而言并无实 际约束作用，无法驱使他们为清廷海关做事。第九条规定海关官吏有权稽查来 往于港口的驳船小艇，有权勒令这些船只停靠到海关码头接受卸货检查。第十 条规定海关查获的任何走私货物，"不论其属于何人或何旗号，一概没收入 官”。这两条规定，清晰宣告清廷海关将加大针对走私的打击力度。i°
聘用洋人管理海关的来龙去脉，已如前文所述。这当中其实也包括对清廉 的期待。具体执行此事的总理衙门大臣文祥，曾对英国代表威妥玛如此说道：
作为补救，上海道台公布了一套新的海关章程，共计十条。其中比较重要 的是第一条、第九条、第十条。
"中国人不行，因为显然他们都不按照实征数目呈报。"他还拿上海道台薛焕 举例，指责他“近三年来根本没有报过一篇（上海海关的）账”。-
据此，英国政府宣布：鉴于“中国当局并没有意思采取有效措施保护中国 关税，自不能期待英国政府单独承担这项义务"，"英国政府认为有必要终止 将来英国领事当局为保障中国税收所作的一切干预”8。1851年8月，英国驻 上海领事阿礼国照会上海道台吴健彰：“本口英国领事自即日起停止为保障 中国关税的一切手续。阁下……不必指望领事提供任何非法行为或走私的情 报。"9换言之就是：为了保护本国商人的利益，英国驻华领事不愿意继续替 清廷监管本国商人的关税缴纳，不愿意继续为清廷提供关税征收方面的技术支 持，也不愿意继续替清廷去打击本国商人的走私活动。
文祥的指责不是虚言。在聘用洋人管理海关之前，关税是“承包”给地方 的，地方只管缴足中央的定额，定额之外横征暴敛的数额，从来无人知晓。时 人估计，中央拿到的定额，不到地方实际横征暴敛总额的十分之一。洋人入主 海关之后，降低了税率，砍掉了大量不合理税目，关税收入却跃居中央财政收 人的第二位。1910年的年税收入总额高达3450余万两海关银，而在1861年，这 个数字只有区区500万两。•收入的激增，与机构的廉洁机制有极大关系。
上海走私的盛行，既然是由于中国当局的玩忽或腐败，那么就没有理由要 求英国领事当局履行原属于中国当局的那部分职责。而且其他各国领事当局， 既然不以同样方法预闻其事，管理他们本国的臣民或公民的买卖行为，则英国 领事当局为保障中国收税而出面干涉，势必要将上海口岸的大部分贸易都送 到其他国家的臣民和公民手里，因为他们的买卖行为完全不受领事的管制，他 们能够和中国当局勾结串通，大肆偷漏中国的税收，这样英国商人自无法与之 竞争。7
洋人执掌海关后，对华人员工多有歧视。比如以洋员垄断管理层，同职级 洋员薪资远高于华员，洋员职级晋升速度也比华员快很多……1900年后，民族 主义情绪高涨，这些歧视政策屡遭舆论批评，海关内部华员也多次发起有组织 的抗争。但在清廉这个问题上，当时内外舆论基本上都是认可的，比如1933年 《申报月刊》刊文抨击海关歧视华员，却也承认：“海关为客卿管理之最大成 绩，即税收确实奉公，人良廉洁自持，几鲜营私舞弊之恶习。”段受歧视的华 员，也留有多种口述回忆资料。这些资料显示，他们"（虽然）经历了自主前 后的海关，却对外人代管并无恶感，并一致认为海关优良制度的建立，系因吸 收了各国精华……同时这些早一两代的人士，常撇开行政权的归属不谈，从效 率和纪律着眼，认为洋人掌权的时代，优于国人（指国民政府时代）当家"。23
"领事保关制度"崩溃的另一个原因是：美国、法国分别与清廷签订的条 约里，没有"监督本国商人不得偷税漏税"的相应条款。这直接导致美国商人 与法国商人的走私活动不会受到本国领事的干预。英国商人遂被置于一种相当 不利的地位。他们群起向英国政府抗议，认为自己受到了不公正待遇。在曾任 英国外交大臣的巴麦尊看来：
海关档案也是一个佐证。据统计，1854年至1870年，内班职员181名，有81 人因考核不合格而去职，其中涉及贪腐者，仅1人而已。到
(这些人)是国家的耻辱，也是公众的祸害。他们和诚实的人们争夺商业 机会，并且把往来通商的权益变成欺诈和逞凶的手段……同中国官厅在海关方 面有直接关系的外国商人们，创出了 一整套走私的方法和种种偷漏国税的诡 计，而这些中国官厅都是多少有些唯利是图和贪污腐化的。中国法律和条约规 定一概被置之不理，有时是一伙人用强力破坏港口章程，但更常见的是本地官 厅和外国人之间的行贿串通。帝国税收被这两种方法欺蒙偷漏；对外贸易已经 腐蚀败坏，成为一种冒险和欺诈的勾当了。6
简言之，自晚清到民国，洋人管理下的中国海关，在廉洁方面确实有着很 好的口碑。这种廉洁口碑，是由英国人赫德在担任海关总税务司的半个世纪 （1863—1908）里实现的。
虽然制定了税则，也确立了税率，但清廷的海关机构缺乏监管，腐败问 题始终没有得到解决。与旧时代相同，新时代的海关官吏们对偷税漏税视若 无睹，还与那些不老实的商人勾结取利。英国驻上海领事阿礼国(Rutherford Alcock)观察到，在19世纪50年代，上海已成为各国无赖冒险家的乐园：
其实，赫德维系中国海关廉洁的办法并不复杂。说白了不过两条：一是独 立的监督机制；二是人性化的薪酬福利体系。
这种"领事保关制度"没能维持太长时间。
独立的监督机制，包含了如下内容：
所谓"领事保关制度"，简单说来就是英国商人的船只到达清帝国港口 后，须先向英国领事呈报相关文件，再由领事发文通知清廷海关。卸货时由领 事通知清廷海关一起查验，然后照章纳税。实际上等于将防范偷税漏税和打击 走私这一技术活交给了英国领事馆来做。1843年的《中英五口通商章程》里明 文规定，英国方面的“管事官"必须对"英国在各港口来往之商人”严加约 束，“倘访闻有偷漏走私之案，该管事官即时通报中华地方官，以便本地方官捉 拿"二换言之，英国驻华领事不但要监督来华英商防止他们偷税漏税，还有责任 向中方提供偷税漏税的情报。
一，架构上，海关独立于清廷其他部门，与腐败的清廷官场隔离。总税务 司赫德向清帝国高层直接汇报，海关内部只听赫德之命。各海关的主要管理职 位不用华人，其中一个重要理由是洋人不怕清廷地方官的干预和施压。
一种"领事保关制度"，或叫作"领事管制贸易制度”。
二，海关内部引入独立的监察制度。赫德抛弃传统的中式记账法，引入英 国当时最先进的会计、审计、统计制度。这套制度,当时在英国也才实行了十 年左右。这个制度引进之后，在海关内部做假账就变得很困难了。
除了没有上述基础条件（也意识不到需要创造这些条件），清廷当时还面 临另一项困难，那就是征收关税是一项技术活，但当时清廷没有人才，没有能 力将征收关税一事落到实处。这也是关税长期无法成为清廷核心财源的重要原（ 因之一。为了弥补这种不足，《南京条约》及其后的相关附属条约中，设立了
三，海关外部存在独立的"监督力量"。清廷的权力部门（包括中央朝廷 与各省督抚）与列强在华使领馆（按条约，海关部分收入需用来偿还对列强的 赔款），都对海关关税的收人与去向密切关注。1900年之后，民族危机加重， 民族主义日益高涨，民间舆论将洋人执掌中国海关视为耻辱，也时刻盯着海关 有无丑闻。25
此外，以何种货币缴纳关税也是个极其麻烦的问题。清廷的货币制度非常 混乱。铜钱虽然全国通行，但质量与重量各不相同。银两也是同样的问题，各 省纯度都不一致。总之，确定的税则、明晰的税率与统一稳定的货币，是近代 海关成立时必须具备的基础条件。而清廷在19世纪40年代成立海关时，这些条 件全都不具备。其渐渐完善成型，已是19世纪60年代之后的事了。
人性化的薪酬福利体系，包含了如下内容：
每个人都已习惯于通过行商、通事和其他一切类似的人们，为他们自己和 他们的雇主，尽可能地做最有利的讨价还价，人人都是贿赂公行，随时准备用 最为有害的整批走私方法逃漏中国政府的正当税课，而且从上到下的全体地方 官员也都佯作不见，并分润这笔非法得利。结果自然是没有一个商人能说得出 （即使他愿意这样做）实际上以关税的形式究竟付出了多少。4
一，引入细致的考核制度。以年终考绩为例，各栏目分类很细，如“品 行” 一栏分为"才能、诚信、机敏、勤勉、服从、指挥能力、智力、干练、能 否得人尊敬、性情、礼貌”等项。各海关主管调换频繁，而考绩表严禁主管留 底。若有主管不如实填写，总税务司署只需参照其他主管历年的考核情形，即 可发现端倪。考绩优异者何获得1—6个月不等的额外薪金。
谈判期间，璞鼎查还组织了英国商人聚会，希望他们能就“收多少关税合 适”这个问题给出意见。结果没有商人能够说清这个问题，因为他们根本不知 道自己纳了多少关税。多年来，他们在清帝国的商业活动无法依赖正规制度， 必须靠贿赂与人脉才能立足，而后者是一个没法将账目算清楚的无底洞：
二，拟定了合理的职级晋升制度。海关职位级别很多，职级晋升以资历为 主要参照标准（另有两成空缺供择优提拔），与薪酬密切相关；服务到一定年 限，还将获得额外的年薪。如此，员工可以清晰地预估自己的收入和职业前 景。对未来拥有正向预期，可以大幅削弱人违法贪腐的欲望。
这种回复让璞鼎查非常忧虑。一个典型的负面案例是茶叶，其出口正税是 每担不到纹银2两，但商人实际缴纳的税额常达到每担6两之多。多出来的那4两 关税，便是因地方政策变动而产生的不可控部分。今年是纹银4两，明年可能就 会变成8两10两。璞鼎查要求清廷在制定税则时，一定要把海关的一切运作开支 都算进去，然后制定一个明确、固定的税额。
三，高薪酬和丰厚的养老金。自晚清到民国，海关职员的薪俸水平，可以 说是政府机关当中最高的，至少是同级别政府职员薪俸的两倍以上。非但如 此，赫德还引入中国最早的养老金制度。这是一笔非常丰厚的报酬，与职员的 操守直接挂钩，若被发现有渎职、贪污行为，将被开除，养老金一分也拿不 到。这种高薪，使海关经费占到海关税收的10%左右（同期英美各国约为4%-5%）。对优厚福利待遇的珍惜，也可以大幅削弱人违法贪腐的欲望。26
当时负责谈判的清廷官员，似乎并不理解英方这两项期望的真正含义。他 们回应璞鼎查说，按清帝国惯例，海关税则要由中央制定，正税也要交给中 央；维持海关官僚机构运转的经费需要从其他项目里寻找，这部分税收的开征 权是下放给地方的。
赫德曾对总理衙门大臣文祥解释，自己之所以设计这样的廉洁机制，是因 为他不相信中国人所说的"人性本善"。他觉得人性本恶，所以有必要提升职 员贪腐的风险和成本。 -
《南京条约》谈判期间，英方代表璞鼎查围绕海关制度，提出过两项基本 期望：一是五个通商口岸实施的税则与关税额度应该一致，而不是五个口岸各 行其是。二是税额不管是多是少，不管是进口税、出口税还是子口税，都要明 确定下来，"不得留有些许余地，听由地方官吏专擅或任意处理"。3前者若做 不到，会造成商业上的混乱，商人们对某些口岸避之不及，对某些口岸趋之若 鹫。后者若做不到，会造成纳税没有定额，地方官有宽裕的权力寻租空间，商人 们永远处于不可预知的政策风险之中。
有些文章与著作在谈到近代海关的廉洁时，也会提到赫德本人的操守，认 为赫德起到了重要的表率作用。其实，海关的廉洁机制对赫德的约束力很有
1842年之前，清廷只有传统的"市舶司”。第一次鸦片战争后，清廷与英 国签订条约，开放五口通商，传统的"市舶司"或"十三行”都不再适用，不 得不效仿欧洲建立近代海关。
限。他是海关的最高权力，内部监察不了他，外部(如清廷)也没有监察他的 专业能力。所以也存在另一种声音，对赫德及其亲信秘书金登干(James Duncan Campbell)是否清廉提出质疑。比如有学者发现，1878年，赫德去巴黎出差和 度假，委托金登干找了一栋带花园的洋房，半年租金高达5万法郎，相当于清政 府驻伦敦使馆1年7个月的房租。金登干有故意抬高房价，从中拿回扣的嫌疑； 金登干在中国海关任职期间，曾违规收取佣金，且致信赫德商议“如何用公事 方式花费掉”。也有资料称，赫德在中国工作期间积攒了 100万英镑的资产，年 收入10万—17万两白银，已远超出他的工资收入，"这么大的数字不贪污是挣 不来的”。妥
"领事保关制度"因贪腐崩溃
不过，上述质疑尚难成为定论。
由洋人执掌海关大权这种事，是如何发生的？
其实，赫德个人是否贪腐不是关键。他治下的晚清海关之所以能长期维持 廉洁的名声，主要是制度的力量，而非赫德个人的道德感召。可惜的是，面对 革新吏治的建议，恭亲王当年的回应却是：
在当时，赫德的就任并不是一件特别引人瞩目的事情。但事后回望，赫德 建立的近代海关系统对延续清廷国祚实可谓至关重要一一1849年的关税收入仅 221万两白银，只占到同年财政总收入的5.3%；到1864年已上升至787万两白 银，约占同年财政总收人的12%1 ； 1901年，清廷的财政总收入约8820万两白 银，其中关税收入为2380万两，占比约27%2。如果没有关税收入的大幅增长， 晚清的许多改革将无钱启动，许多对外赔款也将无力支付，大清帝国也很可能 提前灭亡。
如果我们有一百个赫德，我们就采纳
1863年11月底，英国人罗伯特-赫德(Robert Hart, 1835-1911 )被清廷任 命为海关总税务司。此后，他将在这个位置上为清廷服务长达40余年。
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