三是解放奴婢。
总之，第二步走就是打造了一支和谐精干的官场队伍。
奴婢问题是秦汉以来的重要社会问题，刘秀称帝后，从公元26年到公元38年曾先后九次颁布诏令解放奴婢，并且严禁虐杀奴婢，敢于阻挡者予以严惩。公元26年5月的诏令宣布：民有出卖妻子，其妻子想归父母者，从其便，如主人刁难，按律令论处。建武六年诏令：王莽时吏民被当成奴婢而不符合西汉法律的，一律免为平民。公元31年的诏令：吏民因饥饿战乱沦为奴婢、妻妾的，留去自便，强制不让走的，以卖人罪处置。建武十年诏令：取消奴婢因射伤人处死的法律。公元35年2月诏令：天地之间人为贵，杀奴婢者罪在不赦。同年6月诏令：炙灼处罚奴婢的，按律治罪，被伤害者免为平民。公元36年诏令：陇、蜀的人民被劫为奴的，如要离去，一律免为平民。公元38年诏令：益、凉二州奴婢八年来向官府上讼者，一律免为平民，也不必偿还卖身钱。这个政策是针对积存已久的奴婢问题，在严重缺少劳力的情况下，免奴婢为庶民对恢复和发展社会生产，具有积极作用。特别是诏书中提出“天地之性人为贵”的观点，尊重奴婢的人格，提高奴婢的地位，表现出以人为本的思想，具有进步意义。
因为王莽篡夺了帝位，长年的征战，全国人口在战乱中减少了80%。人少了，官位和机构就得减少，否则那么多公务员，都需要财政拨款，也够戗的。更何况，税收等都减少了，压缩开支是当务之急啊！建武六年（公元30年）六月，光武帝下令说：“设官置吏，是为了奉行皇帝法令，为天下百姓谋福利，如今百姓遭难，户口减少，而县官吏职还这样繁多。兹令各郡、国、县削减吏员。县级机构不够设置长吏的，可以撤减合并。”这一年，裁并了四百多个县，合并了十个郡、国，当官的编制减至10%，裁减大小官吏数万人。在封建社会，能够这样大规模地精减官吏，确是少有之举。另外他又恢复了汉武帝时期开始实行的“刺史”制度，除首都和京畿地区外，其他十二州，每州设一刺史，遵照皇帝的命令，代表中央，巡行郡国。这不仅节省了国家财政开支，而且加强了中央对地方的控制。
总之，第三步使大批奴婢获得了自由，农业劳动力的问题得到了基本解决。
二是精简机构。
如果说刘秀用武力平定了天下，那么，这三步走无疑安定了天下。
总之，第一步走就是想从根本大法上解决天下百姓的温饱问题。
精兵简政
家乡都免税了，为恢复因战乱被破坏了的萧条局面，刘秀下令实行“三十税一”的田赋制度。“三十税一”就是指农民收三百斤粮食，交十斤公粮，这是当年“文景之治”时休养生息的减田租最优惠政策。与此同时，每逢突发性的自然灾害，刘秀都要下令减免徭役，对于那些鳏、寡、孤、独、笃、癃、贫而不能自给的，官府经常发给粮食。要知道刘秀虽然出生在皇族，但成长在民间，在革命前曾长年在农田里“锄禾日当午”，知道“汗滴禾下土”是怎么回事儿，知道再苦莫过于农民，知道再穷莫过于百姓，知道只有得民心才能让这天下长治久安。
刘秀在安定天下百姓的同时，还不忘做另一项工作，那就是强化皇权，进一步巩固和加强自己的权力和地位。他推行了一系列有利于集权统治的措施，以此来巩固统治，归纳起来为“四步走”。
一是减轻赋税。
第一步是加强中央集权。
打天下难，守天下更难，雄才大略的刘秀当然知道其中的道理。刘秀在建国之前出镇河北时，就首先清除苛政，理结冤狱，罢黜贪官，延揽人才，广施恩泽，取悦于民。东汉王朝建立后，刘秀面临的是“百姓虚耗，十有二存”的残破局面。为此，他顺应民心，实行宽松的统治政策。在家乡施行“怀柔三部曲”后，刘秀在治理国家方面也来了个“怀柔三步走”。
刘秀提高尚书的权力，把尚书由原来地位较低的事务性官员变为政务官，设置尚书台，掌管全国政事，直接对皇帝负责。他限制三司（太尉、司徒、司空）的权力，让他们各有职掌，各负其责，不可逾越，并逐渐削弱他们的权力，有时甚至只是“备员”（充数）而已。他在宫廷内设置中常侍、黄门侍郎、小黄门、中黄门等宦官职务，由他们掌管传达皇帝的号令和诏书、阅览尚书进呈的文书等职责。这样，尚书权高位低，三公有职无权，宦官只供驱使，大权便集于皇帝一身。这里需要说明的是，宦官虽然只供驱使，但实际上权力要大得多，位卑权重，代表中央监察地方，这便为东汉中后期的宦官乱政埋下了祸根，这是后话。
柔道治国
第二步是废除地方兵权。
三管齐下，家乡人对刘秀自然也是感动得一塌糊涂。刘秀这次回乡也是成功的，他虽然没有像刘邦那样吟出千古绝唱来，但后人却用千古绝唱来歌颂他，诗曰：“汉武秦皇终化土，江山代代易新主。唯独我剩半丝情，陪你同游夕照处。”
长期的戎马生活，使刘秀迫切希望摆脱鞍马劳顿的辛苦，体会息肩思乐的幸福；长期的动荡混战，使他希望尽快恢复生产，重建家园。也正是因为这样，崇尚和平之道的他，除了建国初十几年“剿匪”的需要外，当政的33年中，没有主动发动过任何战争，包括匈奴的频频挑衅，西域的屡屡告急，边境的持续动荡，他都选择了“忍”。
三是大兴建筑。对老家的宗庙和祠堂进行重新修建，打造一流的皇帝故居，此后带来的“红色”旅游业，进一步促进了家乡人的经济和发展。大兴建筑，无疑是一项提升家乡人形象的“惠民工程”。
与此同时，刘秀还取消了三种地方军队——材官（步兵）、骑士（骑兵）、楼船（水兵），撤销了地方军长官郡都尉，让地方士兵一律退伍还乡，从事农业生产。中央军队称南北军，由中央直接控制，重大的军事行动由京都兵担任。这样，既有利于把军权集中在中央，又能防止地方上的叛乱。
二是免除徭役。这个很容易理解，也就是说以后家乡人都不用交粮食不用纳税了。刘秀这个提议等于直接“剽窃”了当年刘邦的做法。当然，这个提议也是最实惠最让家乡人看得见体会得着的。免除徭役，无疑是一项造福家乡人生活的“效益工程”。
第三步是限制外戚权力。
一是把舂陵乡改成章陵县。现在由乡改镇那都得达到经济和人口等条件，经过上级领导的层层审批才能通过。而现在舂陵一下子由乡变成了县，那上升的速度比广东上海经济特区还要快，只能用坐火箭来形容。乡改县，无疑是一项改变家乡人面貌的“达标工程”。
西汉两百多年间，外戚曾多次专权，对汉朝统治威胁最大的有两次：一次在开国之初的吕后专政；另一次是西汉末年，外戚王氏由公而王，继而居摄称帝。刘秀亲身经历了王莽窃位所带来的灾难，因此，对外戚十分谨慎、格外提防。在建国之初，他考虑到外戚是他进行统一战争和巩固政权的依靠力量，因而对外戚也多加任用和封赏。如皇后阴丽华的异母兄阴识，在刘秀即位后被任命为骑都尉，改封为阴乡侯；皇后同母弟阴兴一直追随刘秀征战，后任卫尉，赐爵关内侯。但统治稳定之后，刘秀便开始抑制外戚势力，防止他们结党营私。如卫尉阴兴和新阳侯阴就地位显赫，又非常敬重有才能的人。他们非常喜欢能诗善文、尤擅辞赋的冯衍，常有礼尚往来之举。刘秀却下令将外戚结交的宾客，都依法治罪，重者被直接送上断头台，轻者也要被摘掉乌纱帽。这样一来，冯衍也因此获罪，落得个罢官归家、潦倒而死的悲惨下场。这样，宾客不敢轻易结交外戚，外戚也不敢轻易招揽宾客了。到他统治后期，对外戚的限制就更加严厉了。在太子太傅的选择上，他明确表示不用外戚阴识，而用正谏之臣张佚。在临终前四个月，他甚至派司空告礼高庙，降高祖皇后吕雉尊号，宣布她不宜配食高庙。这样，外戚的参政权力被限制、削弱，威胁便得到了有效的控制，皇权便得到了有效的加强。
说着，不怒反喜的刘秀马上给了父老乡亲三个优惠的“柔”政策：
第四步是力倡儒学教化。
按理说对皇帝说这样的话，绝对是大不敬了。然而，刘秀听后却不以为然，只见他哈哈大笑道：“柔是我的制胜武器，我很感谢它，因为柔我才打下了天下，现在我治理天下，也打算采取柔啊！”
刘秀是个力倡教化的儒者皇帝。一是重视，不但自己学儒学，而且号召朝中文武大臣一起学习。王莽天凤年间，刘秀曾到长安跟随中大夫庐江人许子威专门攻读《尚书》。但他绝不固守一经，而是力求通览博学。在天下未平、战事频起的时代，他也力争做到一有空闲便学习和研讨儒经文艺。因此，他给人的印象便是“经学博览，政事文辩，前世无比”。平定天下后，刘秀深知，夺取天下需要勇猛和魄力，靠的是武将，而治理天下更需要远见和卓识，靠的是文吏。他下令广泛收集、整理古代典籍，以达到“采求阙文，补缀漏逸”的目的。他迁都洛阳时，曾有“其经牒秘书载之二千余两（辆）。自此以后，三倍于此”的壮举。二是培养、兴办了大量以“儒学”为主的学校。公元29年，刘秀在洛阳城门外兴建起第一所国家级的一流“大学”——太学，设立五经博士，恢复西汉时期的十四博士之学，引得饱学之士、民间高人接踵而至。与此同时，刘秀还亲自巡视太学，赏赐儒生。在他的倡导下，不仅中央设立太学，建武年间，许多郡、县也都兴办学校，“兴庠序之教”，而民间创办的私学也如雨后春笋般兴起。无论是官学还是私学，无论是博士还是经生，都为儒学的传播、教化的开展进行了人才准备。三是重用，刘秀在柔兵权柔功臣的同时，开始选用大量“柔弱”的儒生为官吏。可以说刘秀走上了一条自主培养人才的新模式新标本，开创了历史之先河。
大鱼大肉地免费连吃连喝了好几天，父老乡亲高兴了。父老乡亲一高兴，说话同样很给力。父老乡亲的话匣子一打开，便如同泛滥的洪水一发不可收拾。刚开席时无非是谈一些感激之类的恭维话，到后来就越聊越来劲儿，越聊越开心，渐渐地无话不谈了。都说言多必失，说着说着就把刘秀的老底儿给揭出来了。还原他们的话，大致是说：“文叔从小就诚实可信，诚信待人，礼貌待人，和人打交道时，既爽快，又柔顺，真没想到能有今天的成就啊！”
三管齐下
闲话不多说，且说刘秀风风光光地回来了，父老乡亲当然十分给他面子了，首先来了个“十里相迎”，规模隆重而热烈，气氛热烈而和谐。此情此景，刘秀自然感慨万千，非常高兴。都说皇帝一生气，后果很严重，同样的道理，皇帝一高兴，说话很给力，只见刘秀高兴之余，大手一挥，说了这样一句话：“大摆筵席，宴请父老乡亲们。”
“杯酒释兵权”的故事想必大家都耳熟能详，说的是在宋朝初期，宋太祖组织了加强中央集权，同时避免别的将领也“黄袍加身”，篡夺自己的政权，所以组织了一场酒宴，在酒宴中发表意见，以威胁利诱的方式，要求高阶军官们交出兵权。结果，第二天，石守信、高怀德、王审琦、张令铎、赵彦徽等功臣上表声称自己有病，纷纷要求解除兵权，宋太祖欣然同意，让他们罢去禁军职务，到地方任节度使，并废除了殿前都点检和侍卫亲军马步军都指挥司。此次事件史称“杯酒释兵权”。殊不知，赵匡胤的这一绝招其实是山寨于东汉刘秀的。
那么刘秀“模仿秀”似的回乡又会弄出什么新的“创举”来呢？
只是刘秀的招数更加含蓄，更加老到，更加全面，比“杯酒释兵权”更好听，叫“柔兵权”。
我们都知道，公元前195年，刘邦击败淮南王叛军，命别将追杀，自己便道还乡，召家乡父老欢聚，那是把酒言欢好不热闹。趁着酒兴，他吟出了堪称千古绝唱的《大风歌》：“大风起兮云飞扬，威加海内兮归故乡，安得猛士兮守四方！”随后，刘邦给了家乡人一个特惠——免除沛县世代的徭役。结果他回京时，受到了家乡人“十里相送”的礼待，并且世代感恩于他。刘邦此行名利双收，当真是不虚此行了。
众所周知，开国皇帝与开国功臣之间的关系很复杂，是君臣亦是兄弟哥们儿，不是一般地铁。现代有人用“四铁”来调侃铁哥们儿的标准——一铁是一起同过窗，二铁是一起扛过枪，三铁是一起嫖过娼，四铁是一起分过赃。刘秀和他的开国功臣们的关系铁到除了是否一起嫖过娼不清楚外，一起“同过窗”的有不少，而一起扛过枪和一起分过赃的那是一个都不少。
要知道刘秀已十多年没有回过故乡舂陵乡了，光阴荏苒，长年的金戈铁马炼就了刘秀的铮铮铁骨，但刻骨铭心的却是故乡情。正如费翔在《故乡的云》中所唱的那样：归来吧归来哟，浪迹天涯的游子；归来吧归来哟，别再四处漂泊……
同患难共呼吸，正是因为这样，开国皇帝和功臣们的关系很铁也很微妙，微妙到如果处理不当，会危及皇权。刘邦对此采取的措施是诛杀，以彻底防止政权不稳。毕竟这个方法最稳妥，死则死尔，死人总不能再对我构成威胁了吧，死人总不会来跟我争权夺位了吧？但这种手段过于残忍，毕竟这些功臣没有功劳也有苦劳，没有苦劳也有疲劳。以德报怨，善莫大焉；反过来，以怨报德，恶莫大焉。“狡兔死，走狗烹；飞鸟尽，良弓藏；敌国破，谋臣亡。”韩信临死前的呐喊是凄苦辛酸的，是孤立无援的，也是死不瞑目的。
但刘秀现在的确还“在路上”，在回归故乡的路上。建武十七年（公元41年），平定了天下后，刘秀做的第一件事就是回故乡。那是一个大雪纷飞的寒冬，北风呼呼地吹，如寒魔在狂舞。然而，寒冬、大雪、北风这“三座大山”丝毫不能阻挡刘秀归乡的步伐，曾几何时，压在身上命悬一线的几座大山都没能压垮他，这点儿风霜雨雪又算得了什么？
刘秀显然不是刘邦，他不会像刘邦那样铁血无情。他登基后，马上玩起了知恩图报的把戏。功臣可以按单个字来理解，一是（有）功，而且功不可没。二是臣，永远的臣子。有功就得奖赏嘛，但又不能什么都给他，否则他一旦权势太大了，翅膀太硬了，就会有飞出林子“单干”的可能。既要报恩，又要防止功臣们的势力坐大；既要奖赏，又要防止功臣们骄傲自大，目空一切，总之，刘秀做到了得体、得力、得当，具体归纳起来可以叫“三管齐下”。
15年来，无论是处于险境还是顺途，很多人都会对他提到“成功”二字，但每次刘秀都会回答五个字：成功，在路上。这几乎都成了刘秀的口头禅了。是啊，没有到最后胜利那一刻，成功，都只是在路上而已，不能停歇，也无法停歇，否则一切都将前功尽弃，功亏一篑。此时，按理说统一了天下、雄霸天下的刘秀应该摒弃这句口头禅才对。然而，刘秀还是那个刘秀，口头禅还是那句口头禅，只是更加浓缩和精练了，由五个字变成了三个：在路上。的确，刘秀此时已经算是很“成功”了。去掉这两个字很容易理解，但“在路上”这三个字却还是让人有点儿看不明白。这天下都是你刘秀的了，还有什么在路上可言？
一是以重赏代替重用。刘秀对功臣中除了个别有较高政治才能的仍然加以重用外，对绝大多数功臣采取的是用重赏代替重用的办法。总之，想要封妻荫子，想要荣华富贵都是小菜一碟，不在话下，但要实职实权却很难，难于上青天。如马成，在刘秀征讨河北时，他弃官步行，追到满阳才赶上刘秀。他杀李宪，败隗嚣，破河池，平定武都，曾被封为平舒侯、扬武将军，最后被封为全椒侯。再如马武，他是一个文化水平不高的草莽英雄，但在战斗中却每次都冲锋在前，勇猛无敌，屡立战功。刘秀称帝后，拜他为侍中、骑都尉，封山都侯。刘秀有一次和功臣饮宴欢聚，他问道：“如果你们没碰上时局大变动，会取得什么样的成就？”马武则不假思索地说：“我有勇力有胆量，可以当个守尉，专管捉拿强盗。”刘秀听了，笑着对马武说：“你呀，只要不做贼，不被人逮住，能当上一个乡村里的亭长，那就很不错了。”从这件事可以看出刘秀与这些功臣之间的密切关系。尽管如此，刘秀仍只是奖功封侯，让他们过上荣华富贵的生活，却坚决不授予实际权力。都说防民之口甚于防川，在刘秀眼里却变成了防臣之心甚于防川。
历史是一个幽默大师，他总是漫不经心地开着玩笑，让人感到他的深不可测，变化无常。话说刘秀剿隗嚣、灭公孙述后，终于一统天下，实现了四海臣服的夙愿。他28岁起兵，此时已经43岁了。15年艰苦又残酷的戎马征战，他芟夷群雄，扫平大大小小的“土皇帝”，终于结束了豪强割据的局面，成为这块领土上唯一的统治者，使中国又一次走向了统一。多少艰辛换来的结果，多少泪水浇灌的花开，多少感动化成的点滴，多少……在这一刻，却终于化作相思泪，开出幸福花。
二是退居二线不如直接退休。和现在很多企业联手“骗保”、“骗购”不一样，刘秀是主动鼓励和支持朝中文武百官们提前“内退”的，免费享受“安置房”和“经济适用房”，并且信誓旦旦地承诺，三金（公积金、公益金、养老金）一险（医疗险）一样不少。在刘秀的政策影响下，有着“赛韩信”之称的耿弇在只有35岁的黄金年代就提前退休了。据说刘秀奖励他的是一块儿孙三代可用的免死金牌、一辆“桑塔纳”和一栋超级别墅。与此同时，刘秀还大力开展“下基层、转作风”活动，鼓励功臣们“下去”任职，并且美其名曰体验生活。耿纯就是第一个带头交出手中兵权去邺城“锻炼”的，结果在那基层的热土上，勤劳耕耘，无私奉献，竟然成了一方名士，受到了万民景仰。当然，对于那些既不主动内退，又不愿下基层的，刘秀采取的措施是把他们“雪藏”，让他们退居“二线”，空有职务，却毫无实权，成了不折不扣的“摆设”而已。
——苏秦
三是联姻。大家都知道，开国皇帝刘邦的夫人吕后为了打造自己的“吕氏王朝”，乱点鸳鸯谱，吕家的儿女和刘氏宗亲子弟大搞联姻政策，是男孩娶对方的姑娘，是姑娘嫁对方的男孩，总之一句话，肥水不流外人田。可以说，吕刘联姻打造了强强联合的模范和典型，此时的刘秀把吕氏的招数“复制”过来了，他和手下的功臣大搞联姻。皇子娶功臣的女儿为妻，女儿嫁功臣的儿子为妻，这其中很著名的是，名将马援的小女儿嫁给了刘秀的儿子，后来成了一代皇后，这是后话。
三尺龙泉万卷书，老天生我竟何如。山东宰相山西将，彼丈夫兮我丈夫。
“三管齐下”，刘秀在“柔”字上下足了工夫，取得的效果显然易见。开国功臣要么被刘秀的“弹衣炮弹”击中，“坠落”下去了（内退或是下乡“享福”），要么成了刘秀的亲家（联姻）。总之，通过柔兵权，刘秀成功地处理好了这些烫手的山芋头，把兵权牢牢地掌握在自己的手上了。
衣锦还乡