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鼓励生育政策的分析

日托和教育支持

除了直接的财政支持外,教育补贴也是提高生育率的重要措施。大多数国家已经提供为期12年的免费教育。西欧和北欧一些国家还提供慷慨的学前福利,包括幼儿园和日托服务的补贴。

美国是世界上极少数更替生育水平接近2的国家之一。尽管美国政府不直接给养育孩子的家庭提供现金,但它允许家庭为每个孩子申报3000美元的税收减免。即使没有大量的现金补贴,美国仍然有相对较高的生育率。这个例外的出现,可能是更强的宗教信仰和生育率较高的移民使然。

法国以其为学前儿童提供卓越的政府支持而闻名于世。政府不仅免费给每一个孩子提供幼儿园服务,而且日托服务也是免费的。2.5个月到3岁的孩子,可以被托管在一个日托中心。这些日托中心由地方政府和州政府资助,并免费为高收入群体之外的大多数人服务。中心每天开放11个小时,在公众假日时关闭,每年暑期休息一个月。所有的城市、乡镇、村庄都有这样的日托中心。有一些雇主会为其雇员提供日托中心,通常位于工作场所,或者距离工作场所很近。对于那些在家雇保姆的人来说,费用的一部分是免税的。由于政府提供丰厚的现金补贴和良好的日托支持,法国的生育率达到了2,远高于欧洲的平均生育率(1.6)。

北欧国家,如挪威、瑞典等,都有高水平的补贴和高生育率。而东亚国家,如韩国和日本,对养育子女的补贴水平相对较低,因此这些国家的生育率也低。南欧一些国家,可能因受到财力的约束,出现了低补贴和低生育率。这些国家可能会跌入“低生育率陷阱”,由于其低生育率和老龄化问题,经济会变得脆弱,于是难以提供大量补贴以提高生育率。

其他国家的父母就远没有法国人那么幸运了。近些年来,亚洲的低生育率国家正试图学习欧洲国家,为国民免费提供孩子在日托中心的福利待遇。然而直到最近,韩国的父母依然很难找到由政府资助的日托中心。2013年,为了提高生育率,韩国政府决定大幅扩展免费日托和幼儿园的范围。大多数家庭(位于收入分布底层70%的家庭)都收到了学前教育券,可以用来支付日托和幼儿园的费用。

资料来源:World Bank,2015.

日本也没有足够的日托中心。2016年,安倍首相承诺,到2018年,将新建和资助40万个日托中心。尽管已经付出努力,然而日本要想赶上西欧和北欧国家的日托福利水准,仍然需要走很长的路。

图5-1养育子女补贴与生育率之间的关系

在中国,日托中心和幼儿园大多是私人开办的,费用较高。政府支持的日托中心和幼儿园供不应求。在大城市里,没有足够的小学和中学来满足城市人口增长的需求。许多大城市的农民工子女不得不返回家乡上学,导致与父母分离,这就更加剧了中国大城市中已经超低的生育率。上海和北京等城市的生育率已经低于1,加入世界上生育率最低的城市之列。

产假

在英国,带薪产假为期39周,享受工资的90%,在一年之内,雇主不得解雇母亲。在雇主负担不起生育福利的时候,政府可以提供资助。父亲也有权享受带薪休假。

许多低生育率的发达国家支付给各个家庭的儿童抚养费标准,从占GDP的1%~5%不等。那么,补贴能在多大程度上有效提高生育率?图5-1显示了儿童抚养补贴水平与生育率之间的关系。纵轴是生育率,横轴是给养育孩子家庭的财政补贴占GDP的比例。显然,这里有一个正相关关系:较高的补贴会带来较高的生育水平。每增加GDP1%的补贴,就会使生育率提高大约0.1个孩子,这意味着财政支出的代价是非常昂贵的。

在法国,母亲可以得到16周的全薪产假,一直到孩子三岁,都可以有带薪(部分)休假。政府甚至提供免费的骨盆矫正及减重训练。

财政支持

给付现金或税收减免,实质上是把从所有纳税人征收的税款,转移支付给有孩子的家庭。这样的转移公平吗?在传统社会中,养老是由孩子提供的,而在现代社会中,养老部分是由公共养老金提供的,不论是否有孩子,老人都可以获得公共养老金。换句话说,由年轻一代支付的税金来扶养老一辈的人,也包括那些没有孩子的老人。这样,有孩子的人(未来的纳税人)实际上是在资助没有孩子的人。以美国为例,养老和医疗支持老年人的支出约占GDP的15%。因此,每个家庭每多一个孩子,对其给予每年平均收入的15%的补贴是公平的。教育也是这种资助的一种方式。通常,公共教育支出占GDP的5%左右。因此,一个家庭每增加一个孩子,就对其给予10%(=15%-5%)的儿童抚养费用是公平的。在美国,10%的人均国内生产总值约为5000美元,大约正是养育一个孩子的成本。在中国,年人均国内生产总值的10%只有近800美元,对于典型的城市家庭来说,以这个资金来抚养一个孩子,简直就是杯水车薪。

在德国,母亲的休假时间长达三年,在此期间,雇主不能解雇母亲。全薪产假的时长为140天,之后,雇主须提供40%的工资,直到孩子一岁半。

(3)给予产妇的福利,如带薪产假等。

一般来说,欧洲的怀孕福利是很慷慨的。亚洲的许多国家,如新加坡等,产假为期16周。图5-2显示了许多国家的产假长度,从几周到三年不等。

(2)日托和教育支持;

(1)财政支持,即对有多个孩子的家庭发放现金,或者减免赋税;

图5-2部分主要国家的产假长度(单位:天)

以下是鼓励生育通常可以采取的政策:

资料来源:Working Conditions Laws Report2010,ILO Working Conditions Laws Database.ILO,Geneva.