为了扑灭这场急火，各国政府纷纷转而采取一种神奇的反通胀政策，这种政策既不会激怒选民，又不会影响汇率，那就是：通过行政命令的方式阻止价格上涨。挪威在3年之内发布了3次价格冻结政令。奥地利向抬高价格的企业征收重税。比利时命令企业在涨价之前通报政府。西班牙授权市政府决定本地的食品价格。英国冻结了物价、工资、房租，甚至股息。加拿大设立了专门的政府机构，对工资和物价上涨进行审核。就连美国也加入了进来。央行官员通常会对政府的价格管控嗤之以鼻，无论是一袋水泥还是一杯咖啡，价格都不应该由政府决定。但是1971年8月15日，在伯恩斯的支持下，尼克松在国家电视台上发表声明，美国将连续90天冻结物价和工资。除此之外，总统还出人意料地宣布，他国政府将无法再用美元从美国兑换黄金——这在后来被称为“尼克松冲击”。⑦
到了1968年，其他国家的美元储备大幅攀升，而美国却无力继续履行用黄金兑付美元的承诺。伴随金融环境的震荡，布雷顿森林体系让美国的经济形势雪上加霜。1969年，美联储通过提高利率来对抗通胀，但在布雷顿森林体系下，其他国家也不得不提高利率以维持汇率的稳定——即便他们国内的通胀率并没有过高，比如联邦德国就是这种情况。等到了1970年，亚瑟·伯恩斯开始降低利率之时，其他国家又是不得不与美国保持一致——即便低利率对本国经济极为不利，比如日本就是这种情况。美国的廉价货币政策导致通货膨胀在全球肆虐。
价格管制无疑会受到公众的追捧。在美国，即便是《纽约时报》，尼克松的主要批评者，也对总统敢于实施此项政策的魄力大加赞赏。从短期上看，价格管制似乎遏制住了通货膨胀的势头，但它并没能解决问题的源头，那就是央行持续的货币增发。此外，管制还阻塞了正常的市场调节。管制施行的时间越长，积累的不满就会越多，选民们开始质疑为什么有些工人的工资增幅要高于其他工人，以及为什么政府允许某些商品涨价但又不许其他商品效仿。物价压力也不断累积，管制一旦放开，价格就有可能直冲云霄。
布雷顿森林协议通过稳定国际汇率和削减贸易壁垒，令战后经济发展的黄金时代成为可能。这一体系最杰出的贡献就是给各国的政客戴上了镣铐。如果内阁大臣要求在选举之前降息以刺激短期经济增长，央行领导就能以影响汇率稳定、激怒其他国家为名加以拒绝。同样，如果议员呼吁降低汇率以帮助本国企业扩大出口，政府也能够不假思索地立即回绝。但是布雷顿森林体系也有一些严重的缺陷。如果一国通胀率偏高，它的央行无法轻易用提高利率来解决问题，因为高利率很可能会吸引更多热钱流入本国，从而抬高该国对美元的汇率。如果一国经济过分低迷，它的央行也无法单纯通过降低利率来刺激经济，因为投资者会把手中持有的该国货币换成美元，导致本国汇率下降。而且整个体系的维系都要依赖于美国——它承诺以35美元/盎司黄金的价格兑换任何国家多余的美元，然而只有在美国的黄金储备充足，并且其他国家没有囤积美元的情况下，这种安排才能够正常运转。⑥
与此同时，美国停止美元兑换黄金的决定并没能稳定住剧烈波动的汇率，金融市场的秩序受到破坏，企业则无法安排生产。相较于危机频发的布雷顿森林体系，一个明显的解决方案就是将汇率的变化交给市场，让市场来决定一美元到底值多少马克或是多少法郎。很多倾向自由市场的经济学家拥护这一主张。他们认为，数以百万计的企业和个人将对美元和马克的相对价值做出判断，汇率向市场均衡水平的靠近必将比向各国政府的协议水平的移动更加平稳。和很多央行官员一样，伯恩斯也强烈反对汇率的市场化。在他眼中，央行对于汇率水平的指导至关重要，是保持世界经济平稳发展的关键。但一个不可回避的事实是，以美元为中心的固定汇率制得以维系的前提是，其他国家的货币政策仅以稳定汇率为唯一目标，无论本国经济面临何种困境。
这种平稳发展的态势起于二战的废墟。1944年6月，同盟国军队节节进逼，德军败退，太平洋战场也胜利在即，来自44个国家的代表在美国新罕布什尔州的布雷顿森林集会，讨论战后经济的发展规划。国际金融体系的新秩序是这次会议的主要议题。代表们同意，各国都应当让汇率保持对美元的稳定。一旦外汇交易者推动一国汇率偏离官方价格，该国政府就有义务使汇率回归稳定。政府可以采取的措施包括控制资金向本国的流入和涌出；通过央行调控利率，影响投资者持有货币的意愿；或者在公开市场上买进或卖出货币以调节汇率。在极端情况下，一国政府可以请求一个新的机构——国际货币基金组织，来调整本国汇率。唯有一种手段是各国都不应当采取的：除非在生死攸关的紧迫关头，绝对不能通过限制进口来支撑本国汇率。新秩序的目标是鼓励国际贸易，而不是给国际贸易增加障碍。但在大萧条时期，事情却向着相反的方向发展。⑤
为了重新建立合理的世界金融体系，首脑会议不断召开。1971年年末，一场在史密森学会举办的会议上，各国达成妥协，美元将对所有主要货币贬值，而其他货币的汇率可在更大的范围内浮动。尼克松宣称，史密森协定是“世界历史上最重要的货币协议”。
伯恩斯无力抑制通胀，其影响已经远远超出了美国本土的范围。当时美国已经是全世界最大的经济体，美元是国际贸易与投资的关键要素。导致美元贬值的通货膨胀打破了世界经济近四分之一个世纪的平静。
和之前的布雷顿森林协定一样，史密森协定仍将美元置于世界货币体系的核心。美国可以自由行使各项经济政策，而其他国家则需要适应美国的政策，把本国汇率控制在允许的浮动范围内。但是签订协议的墨水还没干，闻到血腥味儿的外汇投机者们就发动了新一轮袭击。
结果是，那个时代最杰出的一位经济思想家酿成了一场经济灾难。20世纪70年代初，伯恩斯掌管的美联储采取紧缩政策以图遏制通胀；几个月之后，政策来了个大逆转，货币政策不断放松，以求降低失业率。1970年5月，伯恩斯向尼克松发出警示，他认为仅使用货币政策这一种工具抑制通胀将会引发“严重的经济衰退”，并敦促后者成立专门委员会审查物价和工资，但并不对其进行管控。远观这场光怪陆离的经济喜剧，不难得出结论：华盛顿不愿支付抑制通胀的政治成本。在1971年上半年短暂下降之后，美国的通货膨胀率开始直线飙升。
1971年年底，伯恩斯在尼克松的压力之下，呼吁在1972年大选之前降息，提振萎靡的美国经济。他在美联储的同事，大部分是由尼克松的民主党前任任命的，一致同意降低利率以促进就业，国会中的要员也支持这一决定。他们中的大部分相信，失业率和通货膨胀率逆向相关，这在当时已经成了普遍的认知。而他们愿意接受较高的通货膨胀率，只要有足够的选民能够重返工作岗位。但是那些通货膨胀率已经高于美国的国家并不愿意采取同步措施。伯恩斯在联邦德国的同仁，德国央行主席卡尔·克拉森不顾刚刚与内阁发生冲突而卸任的前财政部长卡尔·席勒的呼吁，拒绝降低本国利率。在这场混乱之中，外汇投机者们趁火打劫，买入马克、抛售美元。随着汇率的振荡超过协定的幅度，美国总统办公室的秘密录音设备记录下了尼克松当时的反应，他看似相当急于洗清自己在整件事中的责任；当他的幕僚长H. R.霍尔德曼（H. R. Haldeman）向他汇报意大利货币危机的情况时，尼克松的回答是：“我他妈的才不在乎里拉呢。”⑧
伯恩斯的观点是：政府需要对“公众心理”进行管理。作为央行官员，伯恩斯的想法至少可以说是非正统的：伯恩斯在英格兰银行和德国央行的同僚当然不认为他们的角色是国家首席心理学家。但是按照伯恩斯的思路，对抗通货膨胀需要总统、内阁和独立的央行联合起来，告诉工会克制提高工资的要求，参与制定针对物价上涨的决策，并在经济低迷时敦促企业进行投资。在很多方面，他的观点与联邦德国财政部长卡尔·席勒惊人地相似，尤其是他相信，为了保持经济的稳定增长，政府应当出面引导数以百万计的私人决策者的行为。伯恩斯认为政府应该经常性地调整支出计划、税收和利率以影响公众心理，这一观点与尼克松把货币政策当作可以随心所欲地控制经济增长速度的工具的想法不谋而合。④
亚瑟·伯恩斯的低息贷款在全世界流转，刺激着世界经济的增长。在很多国家，短期利率已经跌到了减去通胀率之后，企业还款金额甚至低于本金的程度了——这强烈地刺激着企业去修建大厦、购买设备和雇用劳工。建筑业掀起了新的热潮，汽车的销量刷新了历史纪录。1972年，在排除通胀因素后，法国和德国的普通居民，人均购买能力提高了3%，美国和加拿大提高了4%，日本、芬兰和西班牙则提高了7%。再一次，政府和央行适时的措施似乎创造了经济繁荣。就拿尼克松来说，他认为伯恩斯在美联储的第一年工作取得了惊人的成功。随着失业率的降低，再加上一个软弱的民主党对手，尼克松在1972年11月轻松取得连任，赢得了55个州中的49个。⑨
伯恩斯始终站在经济学思想主流的一边。和很多那个时代的著名经济学家一样，他认为导致通货膨胀的因素中有很多不在美联储的控制范围之内，从工会要求提高工资（由劳工部掌管），到钢铁企业提高价格（由商务部掌管），到财政赤字（由管理与预算办公室掌管），再到外汇汇率（由财政部掌管）。伯恩斯不认为美联储的货币政策对物价上涨有影响，他告诉担心通胀的美国人去其他地方寻求帮助。“要求联邦储备系统对物价稳定承担全部或者主要责任是不明智的。”他在1957年说。接任美联储主席之后，他继续强调美联储在这一问题上无能为力。保密了几十年的美联储机要政策会议备忘录显示，伯恩斯对于央行的政策调整能否扼制通货膨胀深表怀疑。③
但是该来的总是会来。正如经济学家们喜欢指出的那样，货币政策并不是央行管理者用来开启立竿见影的经济效果的开关。它的影响是逐步显现的，滞后的时长也不可预知。1971年年末和1972年年初的宽松货币政策在实施了几个月之后，物价和工资的波动才开始显现。等到尼克松连任之后，全世界主要经济体的通货膨胀率都开始飙升了。
美联储手中有几项可以影响流通中的货币量的政策工具，但它的日常工作应该如何开展始终是一个极具争议的话题。自由主义者支持的学派认为，美联储应当致力于维护普通美国民众的利益，将就业问题放在第一位；无论通胀率是多少，只要把失业率维持在4%左右就算完成了目标。保守主义者支持的反对学派则认为，既然美联储无法长期刺激投资或者创造就业，货币政策的唯一目标就应该是稳定物价。大部分政客都会避免比较极端的态度，比如尼克松。他们希望美联储同时保持低通货膨胀率和低失业率，而且不能给选民带来任何不快。
①Wyatt C. Wells, Economist in an Uncertain World: Arthur F. Burns and the Federal Reserve, 1970–78 (New York: Columbia University Press, 1994), 13–19.
当时，美联储已经发展为一个重要机构，但还没有像后来那样，成为经济领域的德尔斐神庙。当时的经济学家还没有认识到，货币政策（美联储调节宏观经济的基本工具）正是遏制通货膨胀的核心政策工具。当时的货币工具主要是调节企业和消费者短期借贷的利率。如果美联储实行“紧缩”政策，就意味着借贷的成本上升，建房和买车的人会减少，所以对于生产资料和劳动力的有效需求也会相应降低，企业也因之难以提高物价，工人难以要求更高的工资。或早或晚，紧缩的货币政策终会平息通货膨胀——但是在短期内，失业率无疑会上升。相反，如果美联储选择“宽松”政策，贷款的成本将会下降，企业会更有活力，失业工人重拾就业机会，但是物价也更容易攀升，工人也会要求更高的工资。
②John Ehrlichman, Witness to Power (New York: Simon and Schuster, 1982), 248;Burton A. Abrams, “How Richard Nixon Pressured Arthur Burns: Evidence from the Nixon Tapes,” Journal of Economic Perspectives 20 (2006): 185; Arthur Burns, Inside the Nixon Administration: The Secret Diary of Arthur Burns, 1969–1974, ed. Robert H.Ferrell (Lawrence, KS: University Press of Kansas, 2010), 28, 44, 72–73; “Memorandum of Discussion,” Federal Open Market Committee, March 10, 1970, 61. On Burns’s temper, see Stephen H. Axilrod, Monetary Policy and Its Management, Martin Through Greenspan to Bernanke (Cambridge, MA: MIT Press, 2009), 60.
然而，尽管伯恩斯在专业领域享有盛誉，但他却不是处理70年代经济危机的理想人选。在他眼中，他并不是全美国最重要的经济机构的独立领导者——这一机构，在制度设计之时就着意使其能够避免政治压力。他是尼克松的人，他要不遗余力地满足总统的政治需要。“我就靠你了，亚瑟，别让我们陷入衰退。”尼克松对他说。伯恩斯看重他与总统的亲密关系，为了维护他们的交情，他情愿回应政治风向的要求。虽然在公众面前始终保持着冷静与教养，但当其他联储官员试图挑战他的权威时，他的反应却相当强烈，甚至喜怒无常。就在美联储董事会会议室的红木桌边，他利用自己对政府税收和支出计划的了解为一个又一个的经济政策进行辩护。②
③Arthur F. Burns, Prosperity Without Inflation (New York: Fordham University Press, 1957), 65; Christina D. Romer and David H. Romer, “The Most Dangerous Idea in Federal Reserve History: Monetary Policy Doesn’t Matter,” American EconomicReview, May 2013. 1978年1月30日，伯恩斯在全国新闻俱乐部发表讲话，这是他作为美联储主席的最后一次公开露面，他重申了他的信念，即高通货膨胀“主要源自1960年代中期的政府政策失误”，“此后共和党和民主党的政府都加剧了这种失误”；他认为美联储的货币政策没有问题。
等到1970年1月伯恩斯入主美联储之时，通货膨胀率眼看就要冲破6%，达到了20年以来的最高值。1969年年末，尼克松开始收缩美军在越南的势力，国内生产需求开始下降。但是即便各处都在裁员，工资还是不断攀升。高失业率和高通胀率的不幸组合威胁着尼克松在1972年连任的希望。总统指望着他的新联储主席力挽狂澜。他看上去似乎是找对了人：全世界没有哪个经济学家像伯恩斯那样深入地研究过政府应该如何应对经济周期。
④Robert L. Hetzel, “Arthur Burns and Inflation,” Federal Reserve Bank of Richmond Economic Quarterly 84 (Winter 1998): 21–84.
伯恩斯是第一位担任美联储主席的专业经济学家。他在经济周期领域的专长得到了重视。20世纪60年代中期，尼克松的前任，林登·约翰逊，向美国人民献上了“枪支与黄油”——他在没有增税也没有削减社会项目支出的情况下，在越南建立起一支军队。美联储忠诚地支持了约翰逊的政策，始终将短期利率控制在较低的水平，以确保政府能够用较低的成本借债支付战争。从短期上看，这一政策组合有效地保障了就业率，工资水平也快速提升。但它同时也推高了消费品和劳动力需求。物价不断抬升，蚕食着工人工资和养老金。
⑤本段对布雷顿森林协议的描述已经极度简化了。更多的背景信息请参见：Barry Eichengreen, Globalizing Capital: A History of the International Monetary System, 2nd. ed. (Princeton, NJ: Princeton University Press, 2008), 91–133。
这位新顾问的学术专长是美国经济政策——通货膨胀、失业率，还有通过熨平经济周期来保持经济平稳增长。不过尼克松手下也有其他经济学家可以完成这些工作。伯恩斯反而被委任处理一堆乱七八糟的国内事务，从扶贫项目到税收改革再到石油进口配额。然而，他最重要的工作却是摆出学者的派头。一头整齐的中分银发，戴着无框眼镜，手中永远拿着烟斗，伯恩斯成了晚间新闻节目的常客。他声调尖厉，语速缓慢，总是用简短的语言耐心解释经济学原理，并且逐一反驳来自左翼或右翼的批评，以维护尼克松的经济政策。伯恩斯梦寐以求的职位是财政部长，但是在1969年10月，他却升迁到了一个更为重要的岗位之上。尼克松提名伯恩斯担任美国联邦储备委员会主席。
⑥Michael D. Bordo, Ronald MacDonald, and Michael J. Oliver, “Sterling in Crisis, 1964–1967,” European Review of Economic History 13 (2009): 437–459; Barry Eichengreen, Exorbitant Privilege: The Rise and Fall of the Dollar and the Future of theInternational Monetary System (Oxford: Oxford University Press, 2011). 由布雷顿森林协议衍生而来的诸多问题，参见：Robert Triffin，Gold and the Dollar Crisis (New Haven, CT: Yale University Press, 1960)。
作为艾森豪威尔的副总统，尼克松目睹了伯恩斯提供简明实用的建议的能力。当尼克松在1968年参选的时候，他就让伯恩斯负责领导团队完善其竞选策略。就职之后，尼克松把伯恩斯带到了白宫，让他在内阁中担任总统顾问。作为一名共和党总统，最青睐的经济学家竟然是民主党人士，这个事实完全没给尼克松带来任何困扰。①
⑦OECD Economic Outlook 12 (December 1972): 18–19. 关于固定汇率在抵御通货膨胀方面的政治压力的重要性, 参见：Helmut Schmidt,“Dank an einen Hanseaten,”Die Zeit, April 20, 1984, at www.zeit.de/1984/17/dank-an-einen-hanseaten。
伯恩斯在1969年尼克松就职时64岁，是美国最著名的经济学家之一。他出身于犹太家庭，家人在“一战”之初逃离了奥匈帝国，而伯恩斯就在新泽西州的贝永长大，他的父亲是一名油漆工人。这个早熟的年轻人获得了哥伦比亚大学的奖学金，主攻经济学。在回到哥伦比亚大学读博士的时候，他成了卫斯理·米切尔（Wesley Mitchell）的门生，此人因开创了经济周期研究而负有盛名——所谓经济周期，就是经济发展中不规律的上下波动。20世纪30年代末，伯恩斯自己也成了哥伦比亚大学的教授，不久之后接任米切尔领导国家经济研究局——研究美国经济的重要机构。1953年，在艾森豪威尔总统任下，伯恩斯出任经济顾问委员会主任。
⑧关于1971年和1972年美联储商议的全面讨论，参见：Allan H. Meltzer, A History of the Federal Reserve, Vol. 2 (Chicago: University of Chicago Press, 2009), 795–800。席勒同时领导财政部和经济部。Robert L. Hetzel,“German Monetary History in the Second Half of the Twentieth Century: From theDeutsche Mark to the Euro,” Federal Reserve Bank of Richmond, Economic Quarterly, Spring 2002, 40; Wells, Economist in an Uncertain World, 85; Burns, Inside the NixonAdministration, 72; Transcript of a recording of a meeting between the President and H.R. Haldeman in the Oval Office on June 23, 1972, from 10:04 to 11:39 am,” 12,Nixon Library and Museum, Yorba Linda, CA.
理查德·尼克松并不十分关注经济。这位第37任美国总统更在乎的是现实政治：战争与和平、核威慑，还有大国之间的战略均衡。相反，经济很难为政治带来优势，而其中又有太多问题总统无法解决。本国对通货膨胀、财政赤字的担忧，以及美国盟友对贸易和汇率的关切，都让尼克松无法对经济政策置之不理，但是，只有当这些问题涉及政治的时候，他才会真正地投入其中。国际汇率不稳定对于很多国家来说都成了一个越来越重要的问题，但是尼克松并不认为此事值得总统亲自花费时间和精力去处理。他把经济政策的细节托付给了经济学家，而在他的眼中，经济学家的翘楚就是亚瑟·伯恩斯（Arthur Burns）。
⑨经过技术性处理可知，一些国家的实际短期利率为负数。